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Revista “Política y Estrategia” Nº 132, 2018, pp. 161-181

ISSN 0716-7415 (versión impresa) ISSN 0719-8027 (versión en línea)

Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos

Fundamentos para fortalecer la gobernabilidad. La Defensa como potenciador

Fulvio Queirolo Pellerano

FUNDAMENTOS PARA FORTALECER LA GOBERNABILIDAD.

LA DEFENSA COMO POTENCIADOR

FULVIO QUEIROLO PELLERANO*

“La Defensa es una función estatal básica y uno de los ámbitos públicos más singulares entre aquellos que sirven de puente entre el Estado y la sociedad”.

Libro de la Defensa Nacional de Chile, mensaje de S.E. Presidente de la

República, 2010.

RESUMEN

La expansión de demandas sociales en “modo 2.0” conectadas con salud, educación, protección social y otras vinculadas a necesidades del colectivo nacional que no estarían siendo resueltas en plenitud por las diferentes administraciones de gobierno y que se han potenciado con otras manifestaciones que, desde la Ciencia Política, son conocidas como nuevas amenazas para el Estado, estarían provocando algún grado de fricción en el entorno de la gestión gubernamental, y de paso, han debilitado la gobernabilidad de los sectores afectados. En ese ámbito, se postula que “a la administración del Estado le correspondería elaborar ciertas estrategias” que contribuyan a satisfacer aquellas necesidades que demanda la población, destacándose como instrumento más eficiente aquel que procure la generación de políticas públicas. Por ello, resulta razonable cuestionarse si la Defensa, como función estatal, y parte constitutiva de una política pública, podría mejorar su contribución al Estado, y la administración, en la satisfacción de aquellas carencias o falencias y, de paso, mitigar el impacto de nuevos fenómenos sociales, coadyuvando así a una robusta gobernabilidad.

Palabras clave: Demandas sociales; nuevas amenazas; gobernabilidad; política pública; Defensa.

FUNDAMENTALS TO STRENGTHEN GOVERNABILITY. THE DEFENSE AS A POTENTIATOR

ABSTRACT

The emergence of social demands “2.0 mode” connected with health, education, social protection and others, linked to the needs of the national collective that would not be resolved in full by different government administration, and that have been empowered with other manifestations that from the political science point of view, are known as new threats to the State, would be causing some degree of friction in the environment of government management, and incidentally, have weakened the governance of the sectors concerned. In this field, it is postulated that “the administration of the State it would be required to develop certain strategies” that contribute to satisfy those needs demanded by the population, highlighting as the most efficient instrument that seeks to generate public policies. Therefore, it is reasonable to question whether the defense, as a State function, and a constituent part of a public policy, could improve its contribution to the State, and the administration, in the satisfaction of those shortcomings or flaws and, incidentally, mitigate the impact of new phenomena social, contributing to a robust governance.

Key words: Social demands; new threats; governance; public policy; defense.

FUNDAMENTOS PARA FORTALECER A GOVERNABILIDADE. A DEFESA COMO POTENCIADOR

RESUMO

A ampliação das demandas sociais em “modo de 2.0” ligada a saúde, educação, proteção social e outros ligados às necessidades do coletivo nacional que não seriam sendo resolvidas integralmente pelos diferentes administrações governamentais, e que foram fortalecido com outras manifestações que da ciència política são conhecidas como nova ameaças ao Estado, estariam causando algum grau de atrito no ambiente de gestão governamental e, a propósito, enfraqueceram a governança dos setores afetados. Neste campo, postinase que “a administração do Estado seria necessária para desenvolver certas estratégias” que contribuam para satisfazer as necessidades demandadas pela população, destacando-se como o instrumento mais eficiente que busca gerar política públicas. Portanto, é razoável questionar se a defesa, enquanto função estatal, e parte constituinte de uma política pública pode melhorar sua contribuição para o Estado e a administração, na satisfação dessas deficiências ou falhas e, incidentalmente, mitigar o impacto de novos fenômenos sociais, contribuindo assim para uma governança robusta.

Palavras-chave: demandas sociais; novas ameaças; governança; políticas públicas; defesa.

Introducción

Tanto en el ámbito global como regional y local observamos de manera progresiva la injerencia del colectivo humano por refrendar, en diferentes escenarios y a través de distintas fórmulas, aquellas necesidades básicas que no han sido satisfechas por parte del Estado, entendido como la estructura social superior que debiese proveerlas. En efecto, el espacio de debate, que hasta hace poco tiempo estaba reservado para la élite política o bien académicos y especialistas en ciencia política que discutían sobre los impactos de los fenómenos sociales en el buen gobierno, cambió radicalmente con la instalación de “demandas 2.0” del colectivo social en la agenda pública.

Hoy asistimos a una irrupción de agentes sociales, económicos (públicos y privados), e instituciones en la agenda política y en espacios de opinión, que exigen una modificación en la forma de abordar dichas temáticas, ambiente que evidencia la incorporación de nuevas variables, que desde la función Defensa podrían ser identificadas como riesgos a la seguridad estatal y, que en algunos casos, pueden transformarse en amenazas, visualizada en su amplia conceptualización, fenómenos que poseen la potencial capacidad para influir en el debilitamiento de la gobernabilidad1.

En el ámbito de la ciencia política, y en sintonía con Nolberto Bobbio2, distinguimos la estructura del poder del Estado y sus áreas de acción sobre el colectivo humano que gobierna, concluyendo que “a la administración del Estado le correspondería elaborar ciertas estrategias”, que deberían orientarse a la satisfacción de las necesidades de ese colectivo, resaltando en esta dimensión que las políticas públicas constituyen una herramienta fundamental.

En este marco, el académico Miguel Navarro3, al referirse a las políticas de Estado, le otorga una particular consideración a las políticas de defensa y exterior, las cuales en su “condición de políticas públicas, deberían ser compartidas por todos los referentes políticos en una sociedad y estar por sobre los proyectos y programas de gobierno”, estipulando un horizonte de largo plazo y, en esta condición, evitar la parálisis propia de las contingencias oficiales, electorales o partidistas de los sistemas democráticos. Esta aseveración implica la identificación de disyuntivas políticas propias que finalmente impactan en la gestión de la satisfacción, por un lado prestar el servicio, y por el otro, cubrir la demanda social. Ambiente que se complejiza cuando se trabaja con sectores que cuentan con atributos distintivos y particulares como el sector de la Defensa.

Tal es el grado de complejidad que durante la Conferencia Especial de Seguridad fijada por la Organización de Estados Americanos (OEA) el 2003, en ciudad de México, los representantes y signatarios acuerdan establecer una agenda de “valores compartidos y enfoques comunes”, contribuyendo a definir una plataforma regional en temas vinculados con la democracia y, en lo particular, se hizo hincapié respecto de la “subordinación constitucional de todas las instituciones del Estado a la autoridad civil”, postulando en línea con lo descrito por Samuel Huntington4, al describir los sucesos políticos latinoamericanos como la “tercera ola de democratización”, región que finalmente se encontraría en sintonía mundial con el ejercicio de gobiernos democráticos.

Con todo, los mismos signatarios en dicha conferencia mostraron ciertas preocupaciones por la presencia de evidentes manifestaciones descritas como nuevas amenazas al Estado y su población, provocadas por una variedad de fenómenos asociados al crimen organizado, terrorismo, desastres naturales, inmigración, entre otros, sin excluir las tradicionales amenazas a la seguridad. Ante esta incertidumbre global y escaso consenso se sugirió la adopción de medidas políticas, económicas, sociales, ambientales, y de seguridad, para enfrentarlas de manera eficiente y eficaz, dimensión que desde un comienzo presenta opiniones divergentes.

Es en este escenario que los gobiernos latinoamericanos comenzaron a incorporar en las múltiples instancias internacionales un debate respecto de actualizar los contenidos y concepciones sobre riesgos y amenazas que permanecían desajustados con la realidad, y que de algún modo, presentaban errores o al menos confusión. Así por su parte lo deja establecido John Griffiths5 al abordar que el Estado, como principal organización política, “debe dar respuesta a las demandas de su población para lograr el bien común, para ello debería proveer bienestar, desarrollo y seguridad”, constituyendo estas últimas sus funciones básicas.

De esta forma, junto con aclararse el rol estatal, también se discriminan aquellas manifestaciones que podrían constituir riesgos o bien amenazas, evitando así “segurizar” toda la agenda que ya se había instalado en la Conferencia de México6.

El postulado antes descrito obliga a profundizar en temáticas relacionadas con una de las precitadas funciones básicas del Estado: en este caso la seguridad. La paradoja social señala que en un ambiente seguro se puede alcanzar el desarrollo y éste conduce al bienestar, sin embargo, una vez logrado el desarrollo y el bienestar, habría que preguntarse si se podrían conservar ambos entornos sin seguridad. A este y otros cuestionamientos se pretenderá dar respuesta, bajo la premisa que las tres funciones básicas merecen un balance entre sí, son a su vez subsidiarias y que ninguna prevalece por sobre las otras.

En consecuencia, en el presente trabajo se pretenderá dar respuesta a las siguientes interrogantes: ¿Identificar cuáles han sido aquellas circunstancias que están requiriendo el ejercicio de una función Defensa que esté sintonizada con la sociedad actual? ¿Cuál sería la manera en que las funciones básicas del Estado se vean potenciadas desde la Defensa? ¿Cómo se podría contribuir a mitigar el impacto de los nuevos fenómenos sociales y, de paso, coadyuvar a robustecer la gobernabilidad del sector Defensa?

Considerando la dificultad que representa el exponer una temática, de por sí compleja, y que concita discusión en diferentes ámbitos del quehacer nacional, inicialmente se recurrirá a fuentes seleccionadas por el autor y que se consideran referentes para el trabajo, de esta forma se intentará otorgar un marco conceptual sobre gobernabilidad y su relación con la Defensa. Posteriormente, se describirá en forma sintetizada cómo se abordaron los “asuntos militares” en el contexto del retorno a la democracia en la región latinoamericana, de esta forma allanar el razonamiento posterior, el cual se vinculará desde el entorno nacional, permitiendo responder al postulado inicial y que sustente la hipótesis que postula a demostrar que la Defensa constituye un potenciador de la gobernabilidad.

Para alcanzar el objetivo señalado se privilegiará el análisis basado en la manera en que el Estado, tanto a nivel local como regional han generado normas, principios y protocolos para conducir la función Defensa, permitiendo identificar aquellos elementos que han favorecido a la gobernabilidad del sector. De este modo se optará por un método descriptivo apoyado por bibliografía específica, las que junto a publicaciones de los últimos treinta años, tanto locales como regionales otorguen el sustento académico que permita abordar la temática.

Elementos constitutivos de debate: la conceptualización

En consideración a la multiplicidad de definiciones y conceptualizaciones relacionados con el trabajo, fundamental resulta el establecer un marco de referencia, permitiendo al lector no desviarse de la línea de investigación que se pretende guiar en el estudio. En este sentido se ha incursionado intencionalmente en la bibliografía que, nutridamente, aporta la Academia Nacional de Estudio Políticos y Estratégicos (ANEPE), en su rol de Instituto de Educación Superior que participa en el sistema de educación chileno en un ambiente de complejidad en los ámbitos de la ciencia política, seguridad y defensa.

Iniciaremos la discusión hablando de la gobernabilidad del entorno estratégico, cuestión que no debiese presentar muchas dificultades de establecerse, de hecho y por principio, en este nivel la autoridad posee una alta capacidad para conducir sus decisiones y alcanzar el efecto deseado; sin embargo, esa misma autoridad en el ejercicio político-democrático probablemente se enfrentará a situaciones que requerirá de consensos de legitimidad, lo que L. Tomassini7 define como “aquella capacidad de la autoridad para canalizar los intereses de la sociedad con otros segmentos”, es decir el arte de gobernar con eficacia, justicia y respaldo social.

Otro asunto que también concentra debate es cuando hablamos del bien común, como fin de la sociedad, dimensión que prevalece por sobre los bienes particulares, concediéndole al Estado el rol de generador de condiciones que permitan a cada individuo, y a todos como grupo, una realización plena, respetando los derechos y garantías constitucionales, en un entorno seguro y protegido de amenazas, elementos que se encuentran consignados en la Carta Magna y que son aceptados como universales.

La conceptualización señalada permite deducir la presencia de un elemento, diseñado como estructura organizacional del Estado, que debería asumir funciones de seguridad y protección de la población, ya que no estaría permitida su autogeneración por exceder sus atributos. En consecuencia, para lograr el bien común la función Defensa merece un reconocimiento junto con otros sectores del aparato estatal.

Avancemos entonces hacia la gestación de una de las herramientas metodológicas que posee un gobierno para intentar plasmar y luego medir y cuantificar el efecto de estrategias destinadas a satisfacer problemas, demandas o necesidades del colectivo. Este instrumento debería considerar proyectos, actividades o acciones y sus respectivos financiamientos que por parte del Estado y el gobierno debería formar parte de un programa, que constituirá posteriormente su “hoja de ruta” como lo califica J. E. Graglia8. Sin embargo, considerando que las sociedades no siempre sostienen los mismos patrones de comportamiento, es dable observar que en temas complejos y difíciles de comprender por el colectivo, sean los grupos de elite (organismos del Estado), los que desarrollen la agenda pública, constituyendo la base normativa para colegir las políticas públicas. Tal es el caso para la mayoría de las concepciones nacionales de políticas de este tipo.

Este ambiente caracterizado por restricciones, solicitudes, complejidades, incertidumbres y, particularmente, asediado por el desconocimiento, es el espacio donde se gesta una política pública que deposita en la función Defensa un rol fundamental para la sociedad, exigiendo contar con una estructura y organización que concurra junto a otros organismos estatales alcanzar el bien común. Es entonces cuando nos referiremos a la política de Defensa, la que debiese contener orientaciones para el cumplimiento de objetivos del sector y que están iluminados por los intereses nacionales.

El entorno latinoamericano. Retorno a la democracia y gobernabilidad del sector Defensa

Debemos reconocer que a inicios de la década de los 90, en Latinoamérica, se exteriorizó un conjunto de transformaciones democráticas que consignaron significativos cambios que fueron interpretados como la “tercera ola de democratización”9, proceso que fortaleció la “transición a la democracia” durante dicho período, siendo revelador que esta evolución se encuentre vinculada al impulso de elocuentes cambios políticos post Guerra Fría. Este entorno fue prolífico en la generación de estudios y sus correspondientes publicaciones que se dedicaron a “medir la gobernabilidad”10, considerando entre sus variables evaluadas la relación de las diferentes administraciones con la función Defensa.

Desconocer que las relaciones entre el poder civil y las Fuerzas Armadas fueron tensas o al menos friccionadas en dicha época, sería poco objetivo, ya que desde un principio las nuevas administraciones, que habían sido elegidas en disímiles procesos democráticos, comenzaron a “instalarse” en las diversas estructuras organizacionales, al mismo tiempo, dando pie para un prolongado traspaso de responsabilidades de los representantes de las FF.AA. al poder civil. Es así, y luego de décadas, el sector Defensa, en su rol de gobierno retornaba a sus labores propias vinculadas con sus funciones.

La interrogante que escala en esta primera aproximación es por qué el período fue friccionado y cuáles habrían sido sus causas. Las respuestas las podemos encontrar en lo que señalan Pion Berlin y Harol Trinkunas11 al momento de señalar como uno de los máximos responsables al “déficit de atención” del sistema político respecto de la función Defensa, postulando algunas aristas que influyeron significativamente en la gobernabilidad del sector:

• Desconfianza entre los actores civil–militar, militar–civil

• Baja prioridad en temas relacionados con políticas de Defensa

• Falta de políticas de Seguridad y Defensa

• Visión confusa respecto de nuevas amenazas y riesgos a la seguridad

En este escenario de debate Flisfisch y Robledo12 incursionan, en opinión del autor, con una visión restrictiva del problema enunciado, al postular que las FFAA. mayoritariamente serían los responsables de las desconfianzas producidas entre civiles y militares, utilizando como argumento estudios comparativos que muestran variables sindicadas como “enclaves autoritarios”, los cuales habrían impedido ejercer una mayor gobernabilidad del sector Defensa y dicha condición afectaba negativamente la calidad de la democracia.

Discrepante es la percepción señalada por Óscar Izurieta13, en el mismo estudio llevado a cabo por los investigadores precitados, manifestando que “el rigor metodológico que guía dichas conclusiones sería subjetivo”, toda vez que adolece de “contexto” para otorgarle una categorización de tal trascendencia. Si bien no discute sobre la calidad del trabajo en sí, el cual podría ser útil para estudios académicos que se dediquen a tratar temáticas similares y con otros métodos.

En una mirada más global podríamos señalar que estas nociones se replican en la región sudamericana, y en diferentes formas, constituyendo prácticamente un dogma respecto de la gobernabilidad democrática, visto como un bien puro y perfecto, así autodefinido como un fin en sí mismo deja abierta la puerta para que temas vinculados con lo colectivo, lo social y, en particular, con la función Defensa, queden fuera del ambiente de discusión de la “gran política”14 y por qué no decirlo, sin prioridad para el gobierno de turno. ¿No era éste uno de los temores que expresaran Pion-Berlin y Trinkunas15 en su estudio?

Constituye un elemento revelador que pese al tiempo transcurrido, los procesos desarrollados y modernizaciones del sector Defensa, aún se mantenga un grado de desconfianza sobre los roles y funciones que debiesen cumplir, en democracia, uno de sus componentes principales como son las FF.AA., un instrumento de poder, que según Augusto Varas16, “exceden sus roles más allá de las tareas propias profesionales”, otorgando como fundamentos la falta de autoridad y mando sobre las FF.AA., sobredimensión en el reconocimiento constitucional, excesivos recursos y falta de control, entre otros. Debate revelado en la prensa nacional bajo el título “fin de una época”, capítulo que fue cerrado por el entonces Ministro de Defensa Nacional17, y que destaca el avance significativo que ha tenido el sector por modernizarse y sintonizar con la sociedad.

Como se señalara previamente, la gobernabilidad se posesiona como un referente para el ejercicio del poder, en la medida que esta función se oriente a mejorar la eficiencia y eficacia del gobierno, a su vez proceda con legitimidad y cuente con respaldo social, por ello, aquellos temas relevantes como la Seguridad y Defensa en la medida que se alejen de la agenda pública se hacen cada vez más difíciles de discutir o priorizar.

Esta dimensión psico-política impone a las autoridades la formulación de hojas de ruta o programas sectoriales, con el fin de evitar alejarse o bien desviarse de las prioridades del colectivo, para ello se encuentra sustentado en una planificación financiera. Este es un método muy efectivo que deberían abordar las políticas públicas, permitiendo enfrentar disyuntivas decisionales respecto hacia dónde destinar los recursos cuando estos son limitados, tal como lo refrendaba Samuelson en su dilema de “mantequilla o cañones”. La intención manifiesta que se encuentra tras las sentencias precitadas impulsan a las autoridades a planificar, priorizar, asignar, controlar y medir impactos, sintonizando las demandas, las necesidades, los roles y funciones bajo un ambiente de gobernabilidad.

Como corolario de lo expresado, en adelante se exponen tres ejemplos que sin entrar a calificar sus alcances, ya sean positivos o negativos, efectividad o ineficiencia, excesivo o regresivo, de algunas decisiones políticas que han impactado en la función Defensa, se desea dejar en evidencia la forma en que operó una verdadera “interpenetración política” como lo declara en su ensayo J. E. Cheyre18, así concebido permite otorgar visibilidad a temas de impacto social en gobernabilidad estatal desde la función Defensa.

El primer caso, Río de Janeiro 2014, luego de altos índices de criminalidad, narcotráfico e inseguridad en las casi 130 favelas y ante el fracaso de las políticas de seguridad para controlar estos fenómenos, el gobierno dispone el empleo de las FF.AA, despliegue que se repitió para las olimpíadas del 2016 en la misma ciudad. El segundo caso, y emblemático, fue el que conmovió a Chile a raíz de graves daños y pérdidas de vidas humanas por acción de un terremoto y tsunami en febrero del 2010. Esta actividad se ha reiterado con ocasión de fenómenos similares, tanto en Iquique el 2014 como en Copiapó 2016, y posteriormente, con ocasión del gran incendio de la zona centro–sur de enero/febrero del 2017. Finalmente, el tercer caso, más extenso y además traumático, ha sido el despliegue de fuerzas que durante 60 años ha impulsado el gobierno colombiano para el control de la producción de droga y tráfico, vinculado con grupos guerrilleros, constituyendo las FF.AA. el eje central para su erradicación hasta la firma del acuerdo de paz en noviembre del 2016.

Los ejemplos señalados han sido continuamente replicados en diferentes latitudes suramericanas y con distintos alcances, pero detrás de dichos despliegues se presenta la evidencia de una constante presencia de los efectos de las nuevas amenazas y/o riesgos a la gobernabilidad, escenario que fuese establecido por la OEA durante la Conferencia de Seguridad del 2003, que ha merecido debates y discusiones sobre sus reales alcances.

Se puede advertir que una respuesta a esta encrucijada de gobernabilidad fue la articulación del Consejo de Defensa Suramericano (CDS)19, en cuyos postulados se expresan objetivos que procuran fortalecer a la región, sus gobiernos y al sector Defensa exhortando a sus autoridades a: “i) Consolidar en Suramérica una zona de paz, base para la estabilidad democrática y desarrollo integral de nuestros pueblos, y como contribución a la paz mundial; ii) Construir una vasta identidad suramericana en materia de Defensa; iii) Generar consensos para fortalecer la cooperación regional en materia de Defensa”.

No obstante, esta organización en su corto transitar ha recibido críticas por su eficiencia y eficacia, cuestionamientos que nacen frente a situaciones que afectaron la gobernabilidad, tal fue el intento de golpe de Estado ocurrido en Ecuador en septiembre del 2010, o durante el derrocamiento del expresidente de Paraguay, Fernando Lugo, en junio del 2012 y durante las manifestaciones de quiebres democráticos que han afectado la gobernabilidad en Venezuela entre el 2013 y 2018. Este enrarecido ambiente ha cobrado sus primeras bajas, es así que seis países integrantes de la organización internacional (Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Paraguay y Perú), han expresado su intención de “congelar” su participación mientras se consulta por el retiro de la misma. ¿Qué pensarán Berlin y Trinkunas?

En este punto del estudio se desea destacar el avance que ha tenido Brasil al respecto, al explicitar su visión política respecto de la función Defensa y sus FF.AA. a través de una Estrategia de Seguridad y Defensa la que fue luego plasmada en el Libro Blanco de la Defensa Nacional 201220, contribuyendo a pavimentar y consolidar las relaciones entre civiles y militares, ambiente que por largo período se esgrimían razones de desconfianzas para tratar temas profundos como la estructuración de un Ministerio de Defensa, organización que fue concebida en 1987. Tal ha sido el impacto de estas manifestaciones de integración que no se podría desconocer el avance en la participación pública y privada en propuestas de seguridad, desarrollo y bienestar, definidas como sustento de gobernabilidad.

Extrapolando las situaciones explicitadas, sería conveniente abordar aquellas temáticas que el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)21, señaló como prioritarias para la seguridad humana y que vinculan programáticamente la gobernabilidad y la función Defensa, postulando “elevar la preocupación por la seguridad o protección de la gente, los individuos y sus comunidades … y los más vulnerables; tratar la seguridad de la gente con la misma importancia que lograr la paz y seguridad globales; abordar las amenazas tanto de fuentes militares como de no militares”, habría que cuestionarse cuál debería ser el rol y nivel de participación en estas tareas para el sector Defensa.

En otras intervenciones más actualizadas del PNUD se plantean algunas conclusiones que solo confirman los problemas de gobernabilidad que han mostrado las democracias latinoamericanas, apuntando al “manejo ineficaz de los asuntos económicos, la incapacidad de responder a elementales necesidades sociales, las tensiones institucionales en el interior de los poderes, irrupción de violencia, erosión de la legitimidad democrática, episodios reiterados y manifiestos de corrupción política y enriquecimiento ilícito de funcionarios gubernamentales22, factores característicos que han provocado situaciones de ingobernabilidad.

Aquí habría que preguntar al lector su opinión respecto del rol que debería jugar la función Defensa en los escenarios de gobernabilidad o ingobernabilidad indicados, presente o ausente, y en particular, si considera que la participación de especialistas y expertos en Seguridad y Defensa constituiría una condición que fortalece en vez de debilitar su ejercicio, tal como lo formalizó Brasil e indicó el PNUD en sus conclusiones.

De estar de acuerdo con dicha sentencia, podríamos concluir que es debatible que se comente de “autoritarismos” o “enclaves” por el solo hecho de que se pueda participar en cuestiones de la “gran política”. Por el contrario, estas instancias deberían permitir el aporte de visiones y reflexiones de profesionales sobre temas de por sí complejos, en palabras del profesor Miguel Navarro, cuando se refiriere a “la naturaleza de la conducción política del sector Defensa”23, señalando dos importantes cuestionamientos: el primero, sobre la capacidad de la autoridad política de ejercer la conducción, y segundo, sobre el liderazgo civil en Defensa.

Fundamental resulta entonces el tener un ordenamiento y estructura donde civiles y militares (activos y en condición de retiro), puedan encontrarse para aportar a la toma de decisiones, lo que no significa que el poder político abdique en su responsabilidad de control, ambiente que en algunas administraciones de la región latinoamericana ya ha sido asumida.

Panorama local de la función Defensa. Potenciador de la gobernabilidad

Desde que Chile retoma el camino democrático a comienzos de los 90, se inicia una nutrida agenda internacional que postuló “reposicionar internacionalmente al País”24, ello trajo consigo una constante búsqueda de acuerdos que no solamente transitaban por un ambiente político y económico, sino también por lo social, cultural, tecnológico e incluso la dimensión Defensa, adhiriendo a diferentes tratados internacionales, debiendo incluso adaptar cuerpos normativos internos a fin de alinearlos a los nuevos referentes globales25, en otras palabras, se había comenzado a transitar por un camino con un promisorio futuro que continúa pavimentándose.

El dato duro lo demuestra el Banco Mundial26, aportando con índices de crecimiento de la época, señalando que el país “ha sido una de las economías de más rápido crecimiento en Latinoamérica en la última década”, añadiendo más adelante que “ha logrado reducciones importantes en los niveles de pobreza y en el aumento de la prosperidad compartida en los últimos años”, sin embargo, del mismo estudio se pudo comprobar que este camino, como muchos, tenía una superficie de diferentes calidades y condiciones, incluso en algunos tramos estaba deteriorado y no se habían construido puentes que permitiesen una conexión entre las calzadas opuestas.

En términos de gobernabilidad democrática de la Defensa, los autores Flisfisch y Robledo hacen un completo balance entre las décadas de 1990 al 2010, análisis del cual se podría aceptar o bien discrepar, solo que desde la visión de este estudio se pueden identificar varios ingredientes que pudiesen haber servido para la construcción de puentes o al menos haber reparado caminos, para así lograr aquello que los autores tratan de expresar en su obra.

Se inicia el debate señalando que si Chile, en este período y conforme a lo indicado por Pion Berlin y H. Trinkunas fue una “excepción”27, se puede inferir que la participación profesional de las FF.AA., en las diferentes estructuras organizacionales del Estado, y particularmente en el ámbito político-estratégico, habrían “dado el ancho”, argumento que se suma a diferentes calificativos plasmados en numerosos estudios que versan respecto del proceso de transición.

En esta línea de argumentos, se puede profundizar en que el país ha avanzado una inmensidad en términos de conceptualizar y establecer la estructura de la Defensa en democracia, la cual debería sintonizar con los nuevos desafíos, riesgos y amenazas a la seguridad estatal, contribución que se inicia con la publicación del primer Libro de la Defensa en el año 1997, continuando con sus versiones posteriores, y la última, publicada recientemente en marzo del 2018. En el mismo sentido, la derogación de normas constitucionales, y otras de rango legal, que se apartaban de la contingencia actual y madurez cívica que alcanzó Chile, junto con la modernización del Ministerio de Defensa Nacional y sus funciones asociadas a la Ley N° 20.424 de 201028, son elementos válidos para señalar que existe un contundente respaldo para que las autoridades políticas y el sector Defensa crucen aquel puente de la desconfianza instalada en épocas pasadas.

Con todo, en una investigación desarrollada en la ANEPE, expertos abordaron la conducción política de la Defensa cuyas conclusiones fueron plasmadas en el libro “Alcances y realidades de lo político-estratégico29, en sus líneas se reflejan nuevamente nociones críticas sobre desincronizaciones producidas en estos ambientes, condición que en nada favorece a una buena asesoría ni menos en la toma de decisiones de las autoridades en esta materia. Por otra parte, se expresa que “…una eficiente integración o interpenetración político-estratégico, facilitaría la definición de objetivos e intereses nacionales y con ello, contribuir a una oportuna decisión de tipo preventivo”.

Retomando algunas ideas iniciales, si Chile ha logrado ciertos índices de desarrollo (político, social, económico), contribuyendo así al bienestar del colectivo social, es atingente postular si dichas cifras han sido logradas, únicamente, producto del retorno a la democracia o bien se generaron bajo otras variables que le favorecieron. Para dar respuesta a esta interesante pretensión sería conveniente aproximarse desde la conclusión que nos presenta un estudio de políticas públicas de Brasil y México, presentándolo como insumo para facilitar la apuesta, ya que establece lo superlativo y condicionante de los efectos de seguridad, al indicar “…que los Estados modernos logran un desarrollo cuando se desenvuelven en un ambiente de seguridad30, entendiendo en su amplio dominio, es decir donde las fuerzas de orden, seguridad y Defensa participan en el nivel y roles dados por la autoridad. Con todo, no avanza en temas de cómo abordar la temática desde la perspectiva de las nuevas amenazas y riesgos a la seguridad, cuestión que se ha instalado como tema en desarrollo y que requiere respuestas apropiadas.

En el contexto de mediciones de confianzas político-institucionales, lamentablemente Latinoamérica no representa el mejor modelo, solo bastaría con observar los datos expresados en índices de gobernabilidad democrática del sector Defensa o bien revisar estudios especializados para dimensionar el impacto que este escenario ha provocado en las relaciones intersectoriales.

Tal ha sido el grado de suspicacias que el “escenario de paz sudamericano” diseñado por la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), refleja el resultado de corrientes de pensamiento que contribuyeron a desdibujar las realidades estratégicas nacionales, sometiéndolas a ideales de políticas exógenas, alejándolas así de sus objetivos iniciales31.

ÍNDICE DE CONFIANZA EN LATINOAMÉRICA

Promedio por Institución 1995–2015

Fuente: Latinobarómetro. La confianza en Latinoamérica 1995-2015. Consulta el 4 de septiembre de 2018. Disponible en: http://actualidadyanalisis.blogspot.com/2016/01/estudio-revela-que-en-los-ultimos-20.html

En tanto, para el caso nacional resulta interesante recoger estadísticas y estudios que develan el grado y nivel de aceptación ciudadana de diferentes sectores sociales, en lo particular de los organismos responsables de Seguridad y Defensa, y la forma en que se genera dicha relación, de esta manera también es posible comprobar que el fenómeno regional, antes mencionado, se replica y, lo desafortunado de la situación, es que la brecha de confianzas/desconfianzas se ha agudizado.

ÍNDICE DE APOYO A LA DEMOCRACIA Y CONFIANZA EN LAS INSTITUCIONES

Promedio por Institución 2008–2016

Fuente: PNUD. La confianza e identificación política. Consulta el 4 de septiembre de 2018. Disponible en: http://www.t13.cl/noticia/politica/estudio-del-pnud-revela-baja-confianza-e-identificacion-partidos-politicos

Con todo, más que buscar responsables habría que emplear instrumentos de análisis multisectorial para evitar que este tipo de condiciones se repitan y puedan diseñarse escenarios bajo lógicas reales y no sobre retóricas ideales como pareciera que persisten en algunos espacios de la comunidad, fundamentalmente luego del avance que ha tenido Chile en materias de Seguridad y Defensa.

Para responder a este último vacío, en el trabajo se ha podido identificar ciertos “potenciadores32 que posee el sector Defensa y que se destacan por constituir fuente para la gobernabilidad, los cuales se desprenden de las particulares condiciones que posee la organización, así en la medida que se continúen fraguando aumentará su valor. En caso contrario, mientras se continúe tratando a la Defensa solamente como un instrumento de seguridad exterior, alejada de la contribución de la política exterior o desvinculada del desarrollo y participación en los nuevos fenómenos conocidos, últimamente, como amenazas multidimensionales, se mantendrá la fragilidad conceptual y desconocimiento de un recurso vital del país.

Fundamentos para fortalecer la gobernabilidad

Entre aquellos potenciadores básicos que la función Defensa posee o al menos debiese sostener y que han concitado interés en este estudio y, que formulados, contribuirían en fortalecer la gobernabilidad estatal, se conciben los siguientes:

• Legitimación democrática de la función Defensa mediante la elaboración de una política pública, que aborde los nuevos retos y desafíos internacionales, noción que debe extrapolarse desde la realidad nacional hacia la internacional.

• Definición de una política de Defensa sintonizada y alineada con intereses nacionales, junto a una velada coordinación con otros importantes sectores como relaciones exteriores, economía, ciencia-tecnología, medioambiente, interior, entre otros.

• Definición de una actitud político-estratégica diáfana y robusta, contribuyendo a la fundar confianzas a largo plazo y que esté por sobre la administración de turno.

• Incrementar la participación multisectorial en el ámbito de la decisión político-estratégica del sector, contribuyendo a la conceptualización del colectivo “que la Defensa es una responsabilidad de todos y no solo de las FF.AA”.

• Validación ciudadana de la Política de Defensa, empleando como ventana el Libro de la Defensa, la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos, los Centros de Estudios Universitarios e Institutos, permitiendo su difusión, discusión y participación en todos los ámbitos de la nación (público y privado).

• La participación de especialistas provenientes de las instituciones de la Defensa en diferentes estructuras del sector, favoreciendo la interpenetración político-estratégica, aprovechando la experiencia, conocimientos y vasta preparación en temas complejos, considerando la alta rotación administrativa de civiles en la organización, se hace cada vez más necesario considerando factores multidisciplinarios que deben ser abordados.

• Otorgar un reconocimiento académico a la función Defensa a fin de capacitar y promover la integración civil-militar/militar-civil en temas y áreas como la Seguridad internacional y la Defensa Nacional, entorno que dada su especificidad, requiere ser compartido. Esta actividad debiese estar concebida por la autoridad ministerial a través de la ANEPE.

Reflexiones a modo de conclusión

El cambio de paradigma regional más importante es, sin duda, el referido a la nueva conceptualización de amenazas y, en lo fundamental, la posibilidad de conflicto interestatal, ello condujo a una progresiva demanda por redefinir roles y misiones que debería cumplir la Defensa, y en lo particular las FF.AA., contexto que presentó, inicialmente, una serie de fricciones en los niveles de gobernabilidad, considerando la significativa participación en funciones de gobierno, actividad que progresivamente se fue traspasando a la autoridad democráticamente elegida. Con ocasión de estas dinámicas hubo una serie de estudios que presentaron los aspectos más delicados que merecían reparos o bien faltaba por madurar, para considerar una plena subordinación de las FF.AA. al poder civil.

La variable a la cual se le otorgó alto impacto fue la “desconfianza” entre civiles–militares y viceversa, presentando evidencias y datos sobre lo negativo de la situación, ya que implicaba una falta de control y por añadidura, transparencia en sus procesos, instalándose en el “colectivo social” una real falta de inserción con la comunidad, cuyas normas de conducta habían cambiado, mientras que las FF.AA. permanecían ancladas en una realidad de amigos–enemigos, propio de la Guerra Fría y, lo más delicado, persistían espacios conocidos como “enclaves autoritarios” que no favorecían una real subordinación al poder civil.

Se puede indicar que luego de décadas de gobiernos democráticamente elegidos, junto con el establecimiento de un nuevo entorno internacional, que ha propiciado el multilateralismo como forma de contribuir al desarrollo, paz e integración, también se comenzó a instalar una filosofía basada en un idealismo-pacifista que considera a Suramérica como una zona de paz, por ello los temas referidos al ámbito de la Defensa y, particularmente, sus FF.AA. deberían transitar por acuerdos suscritos con organismos internacionales especializados, y en este caso UNASUR, entorno que desde el sector político y el estratégico originó más de alguna controversia, que se mantiene en la actualidad con el retiro de algunos Estados signatarios (Colombia) y el congelamiento de participación de otros (Argentina, Brasil, Chile, Perú y Paraguay), todos por considerar que los objetivos iniciales se habían apartado de las preocupaciones regionales, impactando de paso en la reformulación de la Defensa moderna.

Como se puede observar, la región nuevamente está siendo sacudida por fenómenos sociales y políticos, que en nada se vinculan con el conflicto bélico, pero que están demandando la presencia de la función Defensa en tareas, roles y funciones que la misma sociedad estableció que no eran de su competencia, constituyendo una enorme paradoja refrendada por algunos especialistas que debaten sobre “Militares en los cuarteles o fuera de ellos”.

Si bien en Chile se evidencia una nutrida normativa jurídica y cuerpos legales relacionados con la función Defensa, también se debe reconocer que dicho ambiente se ha desarrollado a través de un largo período y con la contribución de varias administraciones; sin embargo ello no es sinónimo de eficiencia ni eficacia, surgiendo la necesidad de revisar procesos llevados a la fecha. Un trabajo bien diseñado permitiría identificar aquellos espacios o zonas grises, que por lo complejo de la temática, merece una especial atención, de manera que el resultado de su conceptualización sea plasmado en políticas, planes y programas realistas, integrados y actualizados, permitiendo anticiparse a situaciones que pudiesen poner en riesgo o amenacen al Estado y a su población.

Si bien la función Defensa se encuentra en un nivel complejo de comprensión, es dable socializar la temática, para ello instrumentos como investigaciones, publicaciones, la academia y en lo particular el sector, deben incorporar modernas aproximaciones que representen a todos los sectores de la sociedad, así se producirá un natural balance de las percepciones que otrora eran resistidas.

La función Defensa debiera constituir un pilar más, entre otros importantes sectores, para que un gobierno y la administración fortalezcan su gobernabilidad, mitigando los efectos que pueden producir las amenazas multidimensionales, que tanto daño han provocado en otras latitudes, diagnóstico que evidencia algunos síntomas tanto en el ámbito vecinal como el local.

Sin pretender posesionarse como la solución a todos los problemas, retos y desafíos, la función Defensa, efectivamente, presenta elementos para constituirse como un sostén de la gobernabilidad democrática, en la medida que el sector político y el estratégico estén en armonía con los intereses del país, contribuyan al bien común y sirvan a la sociedad que les requiere.

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1 INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS. Gobernabilidad: situación en la que ocurren un conjunto de condiciones favorables para la acción de gobierno que se sitúan en su entorno o que son intrínsecas a este. Consulta el 4 de septiembre 2018. pp. 478-479. Disponible en: https://www.iidh.ed.cr/capel/media/1440/diccionario-electoral_tomo-i.pdf

2 BOBBIO, N. “Liberalismo y democracia” (trad. de J. Fernández Santillán), fondo de cultura económica, México, 2000. pp. 11-26.

3 NAVARRO, Miguel. “Política exterior y política de defensa. Una cercanía esquiva”. Cuadernos de Difusión, ANEPE, 2009.

4 HUNTINGTON, Samuel. “El choque de las civilizaciones y la reconfiguración del orden mundial”. Paidós, Buenos Aires-Barcelona-México. 432 p. 2001.

5 GRIFFITHS, John. “Seguridad hemisférica en América Latina. Alcances y proposiciones. Disponible en: http://www.insude.mil.do/web/wp-content/uploads/2017/02/13-Seguridad-hemisf%C3%A9rica-en-Am%C3%A9rica-Latina-Alcances-y-proposiciones.pdf

6 OEA. Conferencia especial sobre seguridad, Ciudad de México 27-28 de octubre de 2003. Disponible en: https://www.oas.org/36ag/espanol/doc_referencia/DeclaracionMexico_Seguridad.pdf

7 TOMASSINI, Luciano. “Estado, gobernabilidad y desarrollo”. Banco Interamericano de Desarrollo. 1993. pp. 1-10. Consulta el 4 de septiembre 2018. Disponible en: http://catedras.fsoc.uba.ar/rusailh/Unidad%201/Tomassini%201998%20Gobernabilidad%20y%20politicas%20publicas.pdf

8 GRAGLIA, J. Emilio. “En la búsqueda del bien común: Manual de políticas públicas”. Asociación civil de estudios, Konrad Adenahuer. Buenos Aires, 2012. pp. 19-22.

9 HUNTINGTON, Loc. Cit.

10 MUNCK, Gerardo y VERKUILEN, Jay. “Conceptualizando y midiendo la democracia: una evaluación de índices alternativos”. Revista Política y Gobierno, Ciudad de México IX (2), 2007. Disponible en: file:///H:/Users/FQueirolo/Downloads/DOCT2065600_ARTICULO_5.PDF

11 PION Berlin, D., TRINKUNAS, H. “Why politicians and scholars ignore defense policy in Latin America”. Meeting of the Latin American Studies Association. San Juan, Puerto Rico. March 15-18, 2006. Consulta el 4 de septiembre de 2018. Disponible en: file:///H:/Users/FQueirolo/Downloads/Attention_Deficits_Why_Politicians_Ignore_Defense_.pdf

12 FLISFLISCH, A. y ROBLEDO, M. “Gobernabilidad democrática de la defensa en Chile. Un índice para el período 1990–2010 en Chile”. PNUD. Santiago, mayo, 2012. http://www.icso.cl/wp-content/uploads/2011/08/Flisfisch-Angel-y-Robledo-Marcos.-Gobernabilidad-democr%C3%A1tica-de-la-defensa-en-Chile.-Un-%C3%ADndice-para-el-periodo-1990-2010..pdf

13 IZURIETA, Óscar. (Subsecretario para las Fuerzas Armadas 2010-2014 y ex Comandante en Jefe del Ejército). Ibíd.

14 BEAUFRE, A. “Introducción a la estrategia”. Instituto de estudios políticos. Madrid, 1965. Disponible en: http://www.manuelugarte.org/modulos/biblioteca/b/Introduccion-a-La-Estrategia2.pdf

15 PION-Berlin, D., TRINKUNAS, H. Loc. Cit.

16 VARAS, Augusto. “Las relaciones civiles militares y retos para el S. XXI”. Presentación realizada en la ANEPE, el 27.Nov.2017, como parte de los documentos previamente elaborados en conjunto con Felipe Agüero y Claudio Fuentes.

17 ANEPE. “Un debate deseable y necesario”. Newsletter N°3, abril 2017. Disponible en: https://www.anepe.cl/wp-content/uploads/Newsletter-03-2017.pdf

18 CHEYRE, J.E. En: “Alcances y realidades de lo Político y Estratégico”. Colección de Investigaciones ANEPE N° 9. Jun.2005. pp. 14-16/91-100. Disponible en: https://www.anepe.cl/wp-content/uploads/LIBRO-ANEPE-N%C2%BA-9.pdf

19 UNASUR. Consejo de Defensa Sudamericano: Instancia de consulta, cooperación y coordinación en materia de defensa. Creado por el Consejo de Jefas y Jefes de Estado o de Gobierno de la UNASUR, conforme a lo establecido en el Tratado Constitutivo de la organización, en sus artículos 3° literal “s”, 5° y 6°, el 11 de diciembre de 2008.

20 MINISTERIO DE DEFENSA DE BRASIL. “Libro blanco de la Defensa Nacional de Brasil”. 2012. Disponible en: https://www.defesa.gov.br/arquivos/estado_e_defesa/livro_branco/lbdn_esp_net.pdf

21 PNUD. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Creado en 1965, pertenece al sistema de Naciones Unidas, y su función es contribuir a la mejora de la calidad de vida de las naciones.

22 Ibíd.

23 NAVARRO M., Miguel. “La conducción política de la Defensa”. Cuadernos de Difusión, ANEPE. 2010.

24 MAYRA, Luis. “La política exterior chilena en los años de la Concertación”. En: CONSANI, N., SEPÚLVEDA, A. y ZERAUDI, Z. 2008. pp. 161-170.

25 QUEZADA, A. “Inserción internacional de Chile post-guerra Fría”. Revista Enfoques, Vol. VIII, N° 13, pp. 119-134. Dic. 2010.

26 BANCO MUNDIAL. “Índices de crecimiento de Chile, durante los últimos 20 años”. Consulta el 31 de agosto 2018. Disponible en: www.bancomundial.org/es/country/chile/overview

27 Loc. Cit.

28 MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Libro de la Defensa Nacional, 1997, 2002, 2010, 2017. Última consulta el 31 de agosto 2018. Disponible en: http://www.ssdefensa.cl/

29 ANEPE. “Alcances y realidades de lo político-estratégico”. Cátedra de seguridad y defensa, Colección de Investigaciones ANEPE N° 9. Junio 2005. Disponible en: https://www.anepe.cl/wp-content/uploads/LIBRO-ANEPE-N%C2%BA-9.pdf

30 Artículo es resultado de una investigación de políticas públicas de Defensa de Brasil y México, asociado al proyecto titulado “Evolución de la doctrina de contrainsurgencia de 1947 a 2011. Pap. Polít. Bogotá (Colombia). Vol. 19, N°2, pp. 631-655. Julio-diciembre 2014. Consultado el 31 de agosto de 2018. Disponible en: http://www.redalyc.org/html/777/77733232009/

31 ANEPE. Estructuras de seguridad de la región: entre el discurso y la práctica. Panorama de S&D. 2 de agosto de 2018. Disponible en: https://www.anepe.cl/estructuras-de-seguridad-en-la-region-entre-el-discurso-y-la-practica/

32 Definición del autor: “Instrumentos legales, institucionales, organizacionales y estructurales que posee el Estado para fortalecer su gobernabilidad democrática”.

* Magíster en Ciencias Militares con mención en Planificación Estratégica de la Academia de Guerra del Ejército; Magíster en Ciencia Política, Seguridad y Defensa en la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos; Profesor Militar de Academia en la asignatura de Historia Militar y Estrategia; Diplomado en Estudios de Seguridad y Defensa, y Operaciones de Paz de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos. En la actualidad dirige la sección de estudios estratégicos del Centro de Investigaciones y Estudios Estratégicos CIEE-ANEPE, Chile. fqueirolo@anepe.cl ORCID: https://orcid.org/0000-0001-6837-0962

Fecha de recepción: 040918 - Fecha de aceptación: 311018.