06_ANEPE_132_Torrijos

temas de actualidad

Revista “Política y Estrategia” Nº 132, 2018, pp. 185-205

ISSN 0716-7415 (versión impresa) ISSN 0719-8027 (versión en línea)

Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos

Un nuevo panorama para Colombia: Apreciación estratégica del post-acuerdo entre el Gobierno y las FARC-EP

Vicente Torrijos Rivera

UN NUEVO PANORAMA PARA COLOMBIA: APRECIACIÓN ESTRATÉGICA DEL POST-ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO Y LAS FARC-EP*

AVANCE DE INVESTIGACIÓN

VICENTE TORRIJOS RIVERA**

RESUMEN

A dos años de la firma del acuerdo de La Habana entre el Estado colombiano y las Fuerzas Armadas Revolucionaria de Colombia - Ejército del Pueblo (FARC-EP), la implementación del pacto ha mostrado enormes dificultades en su desarrollo. Ahora, ante el cambio de administración, el nuevo presidente, Iván Duque, debe enfrentar dichos problemas y al mismo tiempo desarrollar su agenda de gobierno, sin que exista mayor certeza sobre el futuro de un proceso que continúa sufriendo de una significativa carencia de legitimidad. El presente documento analiza esta coyuntura negativa, y aprovecha el concepto de los conflictos intratables para proponer nuevas rutas de solución, que permitan destrabar el post-acuerdo colombiano.

Palabras Clave: Conflicto; conflictos intratables; narcotráfico; violencia.

A NEW PANORAMA FOR COLOMBIA: STRATEGIC APPRECIATION OF THE POST-AGREEMENT BETWEEN THE GOVERNMENT AND THE FARC-EP

ABSTRACT

Two years after signing the Havana agreement between the Colombian State and the Revolutionary Armed Forces of Colombia - People’s Army (FARC-EP), the implementation of the pact has shown enormous difficulties in its development. Now the new president Iván Duque must confront these problems and at the same time develop his government agenda, without there being greater certainty about the future of a process that continues to suffer from a significant lack of legitimacy. This document analyzes this negative situation, and takes advantage of the concept of Intractable Conflicts to propose new solution routes, which will unlock the Colombian post-agreement.

Key words: Conflicto; intractable conflicts; drug trafficking; violence.

UM NOVO PANORAMA PARA A COLÔMBIA: APRECIAÇÃO ESTRATÉGICA DO PÓS-ACORDO ENTRE O GOVERNO E AS

FARC-EP

RESUMO

Dois anos após a assinatura do acordo de Havana entre o Estado colombiano e as forças armadas revolucionárias da Colômbia-Exército do povo (FARC-EP), a implementação do Pacto tem demonstrado enormes dificuldades no seu desenvolvimento. Agora, diante da mudança de administração, o novo Presidente Ivan Duque deve enfrentar esses problemas e, ao mesmo tempo, desenvolver sua agenda governamental, sem haver maior certeza sobre o futuro de um processo que continua sofrendo de uma significativa falta de Legitimidade. Este documento analisa esta situação negativa, e aproveita o conceito de conflitos não tratáveis para propor novas rotas de solução, o que permite que o pós-acordo colombiano seja desbloqueado.

Palavras-chave: Conflito conflitos não tratáveis; Tráfico Violência.

Introducción

Después de 4 años de negociación1, el 26 de septiembre de 2016 el presidente de Colombia Juan Manuel Santos, y el máximo líder de las Fuerzas Armadas Revolucionaria de Colombia - Ejército del Pueblo (FARC-EP) Timoleón Jiménez alias “Timochenko”, firmaron un acuerdo para dar por concluida la confrontación armada interna activa más antigua del hemisferio occidental. Dicha noticia fue tomada a nivel global con gran júbilo, y como un hito para la historia reciente, pues dentro de un panorama internacional marcado por confrontaciones sin aparente solución (por ejemplo, las guerras en Siria, Palestina y Yemen), se logró llegar a un acuerdo entre dos bandos con diferencias que en el pasado se consideraban irreconciliables.

En este sentido, el diálogo político se impuso como estrategia para cerrar una guerra de más de 50 años de antigüedad2, y terminar así con la última expresión de los conflictos de baja intensidad establecidos durante la Guerra Fría en Latinoamérica3. Ello a pesar de la existencia, en la historia de Colombia, de procesos de paz adelantado de manera incompleta e imperfecta, con diferentes movimientos armados insurgentes, como fue el caso del M-19. En dichos casos, a pesar de haberse alcanzado la desmovilización de los movimientos armados, no existió reparación, ni verdad, para las víctimas ni la sociedad. En cualquier caso, la negociación con las FARC tuvo los siguientes hitos históricos:

Hitos del Proceso de Paz

17 octubre 2012

Inicio de las negociaciones de paz entre el Gobierno y las FARC en Oslo.

26 mayo 2013

Gobierno y FARC establecen primer acuerdo, punto uno de la Agenda, Tierras y Desarrollo Rural.

6 noviembre 2013

Segundo acuerdo, Participación Política.

16 mayo 2014

Gobierno y FARC llegan a un acuerdo sobre narcotráfico y cultivos ilícitos.

17 diciembre 2014

FARC anuncia alto el fuego unilateral indefinido.

15 diciembre 2015

Gobierno y las FARC firman acuerdo sobre víctimas del conflicto. Sistema integral para la reparación, justicia, verdad y garantías de no repetición

23 junio 2016

Gobierno y las FARC anuncian cese al fuego bilateral y definitivo, con dejación de armas por parte de las FARC.

26 Septiembre 2016

Cierre de las Negociaciones en Cartagena, firma del primer Acuerdo de paz.

2 Octubre 2016

Realización del Plebiscito por la paz.

24 Noviembre de 2016

Firma Acuerdo para la Terminación del Conflicto, en el Teatro Colón (Bogotá).

Sin embargo, desde ese momento hasta el segundo semestre 2018, las evaluaciones adelantadas por diferentes organizaciones resultan cada vez menos alentadoras, y probablemente más confusas para el público internacional4. En primer lugar, en el plebiscito del 2 de octubre de 2016, por medio del cual la población colombiana debía refrendar el acuerdo alcanzado entre las FARC y el Gobierno, la victoria fue para el sector de la sociedad que impulsó la opción por el NO en las urnas5. Ello obligó a una renegociación rápida de lo pactado, que según el presidente Juan Manuel Santos contó con la participación de la oposición, y por ello lograba subsanar, en un nuevo pacto, las críticas planteadas por dicho sector victorioso. Esto último fue negado por los promotores del NO en el plebiscito, que continuaron rechazando la validez del acuerdo, y en este sentido acusaron al primer mandatario de desconocer las vías democráticas. En cualquier caso, a partir del nuevo texto se realizó un segundo acto de firma, en el Teatro Colón en Bogotá el 24 de noviembre de 2016, y posteriormente el Congreso de Colombia se adjudicó la potestad de legitimar dicho acuerdo a través de una votación adelantada tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes.

En segundo lugar, no solo en las elecciones celebradas el pasado 27 de mayo de 2018 fue elegido como presidente Iván Duque, opositor al acuerdo con las FARC y candidato del partido político Centro Democrático del expresidente Álvaro Uribe Vélez (principal oposición al gobierno), sino además Juan Manuel Santos abandonó la presidencia de Colombia con uno de los índices de popularidad y respaldo social más bajos entre los mandatarios colombianos y suramericanos recientes. Esto último, en medio de sucesivas derrotas de sus aliados en las elecciones legislativas, y de su propio gobierno en el Congreso de la República, al tratar de tramitar iniciativas concernientes a la implementación de los acuerdos con la insurgencia. Todo ello denota un gobierno que abandonó la Casa de Nariño profundamente debilitado, y cuyas últimas semanas fue reemplazado de facto por el presidente electo que comenzó a actuar de manera progresiva como cabeza del Estado en diferentes eventos a nivel internacional.

En tercer lugar, en julio de 2018 se conoció el tercer informe de las Naciones Unidas sobre la implementación del acuerdo. En este caso, la ONU destacó los cuantiosos y significativos problemas que el Estado ha enfrentado en la protección de los líderes sociales, y de los desmovilizados de las FARC, en varias zonas del país, así como de las irregularidades y posibles actos de corrupción existentes en proyectos para la implementación del acuerdo de La Habana. De igual manera, criticó la forma en que se ha obstaculizado la puesta en funcionamiento de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), y la enorme incertidumbre existente en torno a los límites y alcances del Tribunal de Paz en relación a las Fuerzas Militares y los civiles, ello teniendo en cuenta que este organismo entra ahora en funcionamiento con los primeros procesos sobre temáticas como el secuestro y los denominados Falsos Positivos (asesinatos extrajudiciales), sin que exista claridad sobre el futuro de la normativa que le da vida al sistema, y la que se encargará de reglamentar sus procedimientos6.

De igual manera, a nivel interno, las primeras evaluaciones a propósito de la implementación de los acuerdos también han sido bastante críticas con respecto al avance en la implementación. En este sentido, a nivel nacional organizaciones como Ideas para la Paz7 y la Fundación Paz y Reconciliación8 han manifestado significativas críticas con respecto a la lentitud con la que se han venido implementado los diferentes componentes del acuerdo, y al mismo tiempo, se ha señalado con preocupación la incapacidad del Estado para controlar los territorios abandonados por la guerrilla, y cómo eso ha estimulado el crecimiento de otras organizaciones armadas ilegales, o incluso de las misma disidencias de las FARC, que en la actualidad ya se constituyen como una preocupación y una amenaza a la seguridad nacional para el gobierno entrante de Iván Duque. Si bien algunos sectores han señalado que estos análisis tienden a ser demasiado críticos con las instituciones estatales y el Gobierno Nacional, y no en igual nivel ni de la misma manera con las FARC, esta coyuntura ha llevado a reflexionar sobre el futuro del post-acuerdo.

Lo anterior constituye apenas una muestra pequeña de la aparente paradoja colombiana, donde la terminación del conflicto parece no contar con el apoyo de la mayoría de la población, o lograr apaciguar el discurso hostil y confrontativo entre los diferentes agentes políticos nacionales. El presente documento busca explicar dicha situación, argumentado que lejos de responder a una actitud irracional, los problemas del post-acuerdo son el resultado de un proceso que desde su origen fue incapaz de cautivar el interés y apoyo de la ciudadanía. En este caso, la obsesión del Gobierno y las FARC por blindar a nivel legal-jurídico el acuerdo, jamás dio espacio para que el mismo fuera legítimo y estuviera respaldado por la población. Esto, al final, llevó a un pacto constantemente disputado o incluso negado por un amplio sector de la sociedad, al que gobierno defiende más en los estrados judiciales, y que en las urnas o las calles de Colombia.

El presente documento establece un contexto básico sobre la situación actual del proceso, en 4 variables fundamentales. A partir de allí se plantea un análisis del post-acuerdo, desde el concepto de la desactivación de conflictos intratables, por medio del cual se propone un camino de acción frente a las problemáticas que en la actualidad enfrenta el proceso, y las posibilidades que tendrá el nuevo gobierno de corregir el futuro del proceso. Al final del documento se establecen algunas conclusiones y recomendaciones hacia la manera en que la administración de Iván Duque deberá afrontar los retos derivados del post acuerdo con las FARC.

1. Contexto

El primer semestre de 2018 en Colombia estuvo marcado por la carrera electoral al Congreso de la República y la Presidencia. Dos hechos políticos fueron determinantes en la coyuntura actual: la primera participación de las FARC en el sistema democrático y la elección de Iván Duque como presidente de Colombia. En el primer caso, la ex-insurgencia armada, que a lo largo de su historia siempre reclamó poseer el respaldo de la mayoría de la población9, sufrió una contundente derrota electoral. Las listas al Senado y la Cámara de Representantes por Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (nombre adquirido por las FARC después de su desmovilización) no superaron en conjunto los 100.000 votos, cosa que les hubiera hecho perder su reconocimiento estatal como partido político, si dicha calidad jurídico/política no hubiera estado protegida por el acuerdo de La Habana hasta el año 2022.

En este caso, por ejemplo, dentro de sus zonas tradicionales de influencia el partido estuvo lejos de ser dominante o hegemónico (Uribe-Meta 21,65%, Argelia-Cauca 14,34%, Calixto-Norte de Santander 12,43%, Murindó-Antioquia-11,04% y en Valle del Guamez-Putumayo-10,91%), lo que frustró en gran medida sus aspiraciones, teniendo en cuenta además que la mayoría de estas zonas cuentan con bajo nivel de población y potencial electoral, razón por la cual tienen poco peso dentro del contexto general de las elecciones colombianas. En las ciudades principales, apenas Bogotá (0,39%), Pasto (0,35%), Neiva (0,73%), Popayan (0,53%) y Barrancabermeja (0,55%) estuvieron por encima del promedio general de todo el país, que fue de 0.34%10.

Lo anterior hizo parte de una campaña electoral marcada por el rechazo de la población a la presencia de los cabecillas en diferentes zonas del país, y el retiro anticipado de Timoleón Jiménez alias “Timochenko” de la carrera presidencial, debido a dificultades de salud. Fenómeno que al final podría interpretarse como benéfico para las FARC, pues no tuvieron que exponerse a una nueva derrota en las urnas, que hubiera sido más costosa dentro de un panorama en el cual no solo hubieran sido superadas con facilidad por los sectores de derecha, sino por la izquierda democrática del país, que siempre rechazó la lucha armada como alternativa para la consecución del poder. Debido a lo anterior, en términos generales la influencia y el papel de las FARC dentro del marco general de la elección fue poco significativo, por lo que su presencia en medio de comunicación se redujo de manera drástica, y su relevancia pública fue casi inexistente. Lo anterior marcó una carrera electoral en la que, si bien el candidato de izquierda Gustavo Petro del Movimiento Progresista tuvo un desempeño histórico para partidos políticos alternativos en Colombia, era claro y predecible el retorno al poder de la derecha representada por el Centro Democrático. Ello se materializó en una diferencia de casi 2 millones de votos, y un proceso de tránsito en el poder relativamente tranquilo, que llevó al poder a Iván Duque el pasado 7 agosto de 201811.

Como resultado de ello, y debido a la oposición que mantuvo el nuevo presidente y el partido Centro Democrático al acuerdo con las FARC, la elección de Iván Duque produjo que múltiples sectores sociales al interior del país y en el extranjero se manifestaran con preocupación frente al futuro de la implantación de los acuerdo de paz. Esto, a pesar de que en múltiples ocasiones el nuevo mandatario ha señalado que su intención no es destruir o desconocer lo pactado con la insurgencia, sino replantear varios de los componentes del acuerdo por vía legislativa, de tal manera que se pueda subsanar lo que él considera como errores, y de esta forma reparar el eventual desbalance establecido en la negociación con la ex-organización guerrillera frente a lo que le corresponde al Estado en relación a lo adjudicado a la guerrilla. En este caso, por ejemplo, elementos como la elegibilidad política de eventuales criminales de lesa humanidad y la composición del sistema de justicia transicional han sido cuestionados por el nuevo presidente, como factores a revisar durante los próximos cuatro años.

2. Variables estratégicas del post-acuerdo

En esta sección se abordarán 4 aspectos del post-acuerdo, escogidos en función de su centralidad en la estabilidad de la transición de las FARC hacia la legalidad político/electoral, y también por los problemas y complejidades que su consecución le ha traído al Gobierno colombiano y la insurgencia.

2.1. Concentración, desmovilización y reinserción

Después de la firma del acuerdo, como parte inicial de la implementación, se llevó a cabo el proceso de concentración de los combatientes de las FARC en 23 zonas veredales transitorias y 8 puntos de normalización. El traslado de los guerrilleros se hizo con el acompañamiento y protección de las Fuerzas Militares, y se adelantó de manera eficiente y sin mayores contratiempos. Sin embargo, dicha movilización exitosa contrastó con la incapacidad del Estado colombiano para adaptar y acondicionar los puntos geográficos seleccionados para la concentración de los guerrilleros, pues muchas de las zonas no estuvieron listas al momento de llegada de los cambiantes de las FARC, y las locaciones continuaron durante largo tiempo sin estar correctamente construidas ni provisionadas.

Aunque esto se prestó para constantes quejas por partes de las FARC, en general se pudieron adelantar las labores de ubicación de los combatientes, lo que le permitió a la organización guerrillera adelantar procesos como su “Décima y Última Conferencia Guerrillera”, en la cual los líderes de la organización aprobaron los contenidos del pacto de La Habana. De igual manera, y en concordancia con el acuerdo de paz, las FARC hizo entrega a la ONU de un total de 8.112 armas y 1,3 millones de cartuchos. Junto a esto se entregó información a propósito de 873 caletas, en diferentes zonas del país, donde las diferentes facciones de la guerrilla escondían armamento y aprovisionamientos para el combate. También fueron entregados al Gobierno listados de miembros activos de la organización guerrillera, y de los recursos con los que en ese punto contaban las FARC, y que podían facilitar el proceso de reparación material de las víctimas del Conflicto.

Sin embargo, muchos de estos procesos generaron controversias y enfrentamientos entre las autoridades nacionales, los líderes de las FARC y la oposición política colombiana. En este caso, aunque desde un punto de vista técnico el número de armas por combatiente entregado a la ONU fue uno de los más altos en la historia de la resolución pacífica de conflictos, para la oposición dichos números no corresponden con lo que la inteligencia militar colombiana estableció a lo largo del tiempo como el potencial armado de la insurgencia. De la misma forma, después de revisar los nombres registrados por las FARC en las listas de combatientes, la Fiscalía General de la Nación tuvo que retirar a varios de los señalados debido por sus vínculos con el narcotráfico, que desde la perspectiva de las autoridades nacionales no representaban el perfil de un combatiente insurgente, sino el de un narcotraficante. En todo caso, el mayor problema derivado de las zonas de concentración, ha estado en su extensión en el tiempo, puesto que aunque ellas fueron diseñadas con un carácter temporal y transitorio, algunas se han convertido en asentamientos permanentes, sin que exista una lógica clara frente a la obligación de permanencia o libertad para movilizarse de aquellos sindicados por haber cometido crímenes de lesa humanidad, y que esperan un juicio frente a la JEP. Ello ha generado polémicas constantes en los medios de comunicación, en referencia al lugar donde se ubican los cabecillas importantes de la ex-insurgencia, y la capacidad eventual que tendrían las autoridades para monitorear sus actividades o incluso tener referencia de su ubicación al momento de ser requeridos por la justicia. Esto último sumado al problema administrativo que representa la continuidad de varios de estos puntos de concentración, que actualmente simbolizan enormes traumatismos económicos y sociales para las administraciones locales que tienen que atender dichos puntos.

2.2. Respaldo social y problema legislativo

El primer y más claro escollo que ha enfrentado el proceso de implementación de los acuerdos de La Habana, se encuentra en el bajo respaldo social que tuvo tanto la negociación, como la aplicación del pacto después de su firma. En este caso, aunque ha existido algo de movilización social por parte de algunos sectores en relación a la defensa del acuerdo, y la reelección de Juan Manuel Santos como presidente en 2014 podría ser considerado una muestra de apoyo a la negociación, tanto en las mediciones sistemáticas (encuestas) como en los procesos electorales (plebiscito y las elecciones presidenciales) la mayoría de la población no acompañó al gobierno nacional durante la mayor parte del proceso.

Lo anterior ha generado una situación en la cual los sectores contrarios al acuerdo y la negociación siempre tuvieron un alto margen de empoderamiento, mientras que los demás grupos políticos jamás han sentido presión social o política con respecto a la necesidad de establecer una dinámica de implementación rápida de lo pactado, ni tampoco el mantenimiento estricto de lo establecido en Cuba entre las FARC y el Gobierno Nacional. Esto se ha hecho claro especialmente para los partidos políticos que hicieron parte de la coalición de Gobierno de Juan Manuel Santos, que a pesar de mantenerse cerca de la administración presidencial, tuvieron un compromiso apenas parcial y circunstancial con las medidas necesarias para adelantar el post-acuerdo.

Lo anterior se refleja de manera clara en los últimos meses del gobierno de Juan Manuel Santos, pues ante el cambio de administración, el legislativo colombiano demostró menos disposición en lo referente al trámite legislativo de los proyectos vinculados con el proceso de La Habana. Esto se muestra en la lentitud con la cual sus diferentes elementos y componentes fueron tramitados y aprobados por el Congreso de la República. Ello a pesar del denominado “Fast Track”, o procedimiento legislativo abreviado, que fue creado para acelerar la aprobación de las normas y actos legislativos vinculados al acuerdo de paz, reduciendo el número de debates en el Congreso necesarios para aprobar leyes o modificaciones constitucionales, y que después de un año de funcionamiento no dejó los resultados esperados12.

En este sentido, con el paso del tiempo y el ingreso de las temáticas al órgano legislativo, se hizo evidente que las discusiones serían más complejas de lo esperado por el Gobierno Nacional y las FARC. En este caso la autorización que la Corte Constitucional dio al legislativo para modificar el contenido de los textos, siempre y cuando no fuera contrario al texto del acuerdo, no solo le quitó al Ejecutivo el control unilateral de las transformaciones derivadas de la negociación de La Habana, sino que además le permitió a diferentes sectores, con sus intereses y objetivos particulares, influir sobre la estructuración del post-acuerdo. Aunque para algunos sectores, especialmente las FARC, los debates legislativos se han convertido en un escenario de modificación o suplantación de lo negociado, y por ello una violación de lo conseguido en La Habana, para otros esto hace parte de un ejercicio de modulación de lo acordado que la Corte Constitucional y el Congreso deben realizar como instancias fundamentales del sistema democrático colombiano. Con respecto a este último organismo, el legislativo colombiano, dicha afirmación adquiere más peso si se tiene en cuenta que, por un lado, las negociaciones nunca contaron con aprobación significativa o mayoritaria por parte de la sociedad, y por otro lado, en las urnas han sido continuas las derrotas experimentadas por los sectores en apoyo al acuerdo con las FARC.

2.3. Justicia transicional y participación en política

La implementación de la Justicia Especial para la Paz ha sido el factor más problemáticos en referencia a la implementación de los acuerdos de La Habana. Lo anterior, puesto que después de más de un año de la firma del acuerdo del Teatro Colón, el llamado Tribunal de Paz, y sus diferentes salas, apenas han empezado a operar en julio de 2018. Ello, además de significar un problema en relación a la transición de los ex-combatientes hacia la sociedad civil, también ha generado problemas significativos en referencia a la integración de la ex-organización guerrillera al sistema democrático. En este caso, debido a la inoperancia del sistema, el primer proceso electoral del que tomó parte las FARC llegó antes de que ninguno de sus miembros tuviera que enfrentar la justicia, lo que fue fuertemente criticado por la opinión pública, en especial en el caso de aquellos miembros de la ex-injerencia sindicados por crímenes de lesa humanidad.

En este caso, aunque a las FARC se les recomendó presentar en las listas al Congreso de la República nuevos liderazgos (personas no relacionadas con eventuales delitos juzgados por el sistema de justicia transicional), para no obstaculizar a la JEP en su funcionamiento inicial, ello no persuadió a los líderes de la ex-guerrilla a presentar sus nombres para la conformación del legislativo. Esto obligó a que la Corte Constitucional se pronunciara a propósito de esta temática, autorizando la participación de los líderes de las FARC en las elecciones. En la Sentencia C-674/17, los Magistrados establecieron que las sanciones de la JEP no inhabilitan el ejercicio de derechos políticos activos o pasivos, de participación política. Razón por la cual, no comparecer aun ante la JEP no se podía considerar un impedimento para ser candidato a cargos públicos de Gobierno o Representación13. Sin embargo, aquellos que quedaron elegidos, debían firmar un compromiso para comparecer ante la justicia especial de paz al ser requeridos por ella.

En este sentido las FARC obtuvieron sus 10 escaños legislativos, pero dicha situación desencadenó un nuevo problema, pues la compatibilidad entre las funciones legislativas y el eventual cumplimiento de las sanciones establecidas por la justicia especial para la paz parecen generar una contradicción fáctica. En este caso, se advierte que el ejercicio de una adecuada representación de la sociedad colombiana demanda elementos como movilidad personal, para adelantar labores de representación de las comunidades, cosa que sería imposible al purgar sanciones efectivas por parte de la JEP que deberían implicar fuertes restricciones a la libertad de dichas personas. Todo ello plantea una situación en la que es imposible tener las dos, justicia y representación política, dentro de un mismo proceso. Ejemplo de esto podrían ser tanto Jesús Santrich, acusado en los Estados Unidos por narcotráfico (posterior a la firma del acuerdo), como Iván Márquez, quien se negó a juramentar ante el Congreso por supuesta falta de garantías de seguridad, que han mostrado incluso antes de la elección los problemas que se enfrentarán durante el ejercicio y conservación de la curules legislativas asignadas a las FARC.

Además de los problemas en la instalación y formalización del Tribunal de Paz, el proceso de selección de los magistrados ha estado rodeado de toda clase de controversias vinculadas con la procedencia de los integrantes del sistema de justicia transicional. En este caso, según se establece en el Acuerdo de La Habana, se constituyó un grupo de escogencia conformado por Diego García Sayán, designado por el Secretario General de Naciones Unidas; Álvaro Gil-Robles, designado por el presidente de la Corte Europea de Derechos Humanos; Juan Méndez, designado por la delegación en Colombia del Centro Internacional de Justicia Transicional (ICTJ); Claudia Vaca, designada por la Comisión Permanente del Sistema Universitario del Estado; y José Francisco Acuña, designado por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia. Ellos establecieron sus propios lineamientos para la elección de los magistrados para la JEP entre un grupo amplio de postulados; sin embargo, para los sectores en oposición al acuerdo, existe una predisposición o tendencia ideológica de la mayoría de los elegidos que los llevaría a reclamar falta de garantías para el juzgamiento de las Fuerzas Militares y agentes del Estado. Lo anterior influyó en que el Congreso de la República incluyera dentro la ley estatutaria de creación de la JEP, una serie de condiciones de inhabilidad y conflicto de interés para los magistrados, que eventualmente dejaría por fuera de la JEP a varios de los magistrados seleccionados originalmente y que en este momento se encuentran en ejercicio. Aunque lo anterior aún debe ser avalado por parte de la Corte Constitucional, dichas controversias ponen sobre la mesa las complejidades que rodeará el funcionamiento de un sistema judicial especial envuelto en controversias jurídicas y políticas constantes.

2.4. Seguridad y narcotráfico

El mayor logro derivado de la negociación con las FARC, y su desmovilización como insurgencia armada, ha estado en el descenso sostenido en el número de homicidios en Colombia desde el comienzo de las conversaciones en La Habana en el año 2012. Esto se puede constatar no solo en las cifras oficiales ofrecidas por el Gobierno Nacional, sino también en los datos ofrecidos por organizaciones no gubernamentales que siguen las dinámicas de la violencia en Colombia desde hace largo tiempo, observando la evolución del conflicto armado en el país. Sin embargo, al profundizar en el impacto que ha tenido el retiro de las FARC en las diferentes variables que constituyen la seguridad y defensa nacional colombiana, los resultados no parecen ser óptimos, y muestran una tendencia sostenida hacia el deterioro14.

En este balance sobre la situación del post-acuerdo en Colombia se seleccionaron las dos dinámicas que generan mayor riesgo para el país en el corto y mediano plazo: (1) el aumento sostenido de los problemas asociados al narcotráfico y (2) el empoderamiento de organizaciones criminales a gran escala. En lo que se refiere al narcotráfico, mucho antes del final de los diálogos en Cuba, los indicadores sobre el crecimiento acelerado en las áreas sembradas con hoja de coca eran claros en varias zonas del país. En este sentido, los informes provenientes del Departamento de Estado de los Estados Unidos y la ONU han advertido sobre dicha expansión de los cultivos ilícitos desde 2012, cifra que en la actualidad alcanza un nivel histórico, y como resultado natural de ello, también se ha disparado en lo que respecta a la cocaína transitando desde Colombia hacia Europa y Norteamérica15. De igual manera, Colombia también se ha convertido en un país consumidor de dichas sustancias, dentro de una dinámica en la cual el microtráfico en ciudades como Bogotá, Cali y Medellín, es la mayor amenaza criminal urbana en la actualidad.

En referencia a esto, el Gobierno Nacional y diferentes expertos u organizaciones han señalado que dicho incremento está vinculado parcialmente a la negociación en La Habana, y a la desmovilización de las FARC. En este caso, las expectativas creadas dentro de un amplio sector de la sociedad rural frente a los apoyos económicos a los cultivadores de hoja de coca, que se obtendrán por parte del Estado y organizaciones internacionales, estimuló la aparición de nuevos cultivos en múltiples zonas del país. Dicha dinámica también se alimentó de dos procesos derivados de la negociación: la aplicación de una política de sustitución voluntaria y el fin de las aspersiones aéreas. En ambos casos, la administración de Juan Manuel Santos optó por un enfoque centrado en la negociación con las comunidades, que si bien ha traído algunos éxitos, en general no ha podido generar un impacto significativo en la cantidad de cultivos ilícitos registrados en Colombia. Gran parte de ello es debido a que, ante la prohibición a las aspersiones aéreas con glifosato, muchas de las zonas con alta presencia de coca son inaccesibles para las autoridades pues se encuentra fuertemente custodiadas por grupos al margen de la ley, incluyendo al Ejército de Liberación Nacional (ELN) y las Bandas Criminales (BACRIM) a gran escala como el denominado Clan del Golfo.

El segundo factor de riesgo, que se hace posible a partir del crecimiento de los cultivos ilícitos y del narcotráfico, se encuentra en el empoderamiento experimentado por organizaciones criminales a gran escala en el país. En este caso, tanto el ELN como las denominadas BACRIM han empezado a disputarse los espacios y mercados ilegales abandonados por las FARC, lo que se manifiesta constantemente en violencia territorialmente localizada16. Ello es posible por la gran cantidad de recursos económicos que se derivan del crecimiento exponencial del narcotráfico en todo el país, y de otras actividades como la minería ilegal, que hace posible la circulación de armamento y recursos para los criminales. Una de las facetas que ha adquirido este empoderamiento ha sido el asesinato sistemático de líderes sociales en varias zonas del país, muchos de ellos vinculados a temáticas como la sustitución de cultivos ilícitos y los reclamantes de tierras despojadas por actores armados. En este caso, en medio de la confrontación por el control territorial, y debido a la poca presencia estatal en muchas de estas zonas, la población civil se convierte en el blanco de las organizaciones criminales.

Para tratar de mitigar ese problema, el gobierno colombiano logró la aprobación en el Congreso de la República de una ley de sometimiento para organizaciones criminales. Ello ha generado nuevas polémicas, pues aunque hasta el momento ningún grupo ha concretado la posibilidad de someterse a la justicia, para diferentes sectores este tipo de movimientos legales no contribuyen a la recuperación del orden público sino a la proliferación de nuevos agentes criminales. Ello teniendo en cuenta que el crecimiento de las disidencias de las FARC se ha convertido en un problema, y los medios de comunicación han advertido la existencia de planes por parte de dichas facciones para el relanzamiento nacional del movimiento insurgente. Aunque las autoridades han cuestionado dicha posibilidad, y desestiman la capacidad real de los grupos residuales de las FARC, es claro que la constante existencia de alternatividad penal no ha conducido a la desaparición de la criminalidad a gran escala, e incluso ha terminado por estimular su existencia.

La combinación entre estas dinámicas demarca el factor principal de riesgo en la seguridad y defensa nacional, evidente en el post-acuerdo, y es que los territorios abandonados por la insurgencia no han podido ser recuperados por el Estado y ahora se encuentran en disputa por parte de organizaciones al margen de la ley. En este caso, el Estado y las instituciones han fallado en proveer a las zonas antes controladas por la insurgencia, de presencia estatal multinivel y pluridimensional, pues en este caso no se trata únicamente de pie de fuerza militar o policial, sino de institucionalidad representada por ejemplo en el sistema judicial, en infraestructura local o en desarrollo económico y social para las comunidades. En este orden de ideas, en muchas zonas existe el riesgo de que la presencia y control de las FARC sea reemplazado por el de otra organización criminal.

3. Desactivar un conflicto intratable o imperecedero

Debido a su extensión en el tiempo, y la manera cómo involucró de una u otra forma a la totalidad de la sociedad colombiana, el conflicto armado colombiano trascendió los límites de un enfrentamiento típico, y por ello adquirió las características básicas de los llamados conflictos intratables o imperecederos17. Lo anterior implicó un proceso de complejización de las dinámicas conflictivas del país, dentro de una lógica en el cual los objetivos de la confrontación se hacen cada vez menos centrados en los actores específicos beligerantes, y empieza a involucrar de manera generalizada a la sociedad en su totalidad. Este tipo de confrontaciones, no solo reúnen elementos como; (1) periodos de violencia exacerbada, (2) uso masivo de los recursos nacionales, (3) concentración del esfuerzo productivo en pro de la guerra, sino que además el conflicto, (4) se convierte en el centro de la agenda pública, absorbiendo en sus dinámicas cualquier proceso social, político, económico y cultural en (5) un juego de suma cero, en disputa total tanto para los participantes directos de la guerra, como para la ciudadanía en general18. Desde allí se escala entonces, (1) desde un conflicto intratable, en el cual las formas y dinámicas de violencia operan de forma exacerbada, hasta uno de tipo (2) intratable o imperecedero, en el cual la violencia y hostilidad se hace parte de la estructura social, y por ello marca la totalidad de las dinámicas de interacción humana de dicho grupo.

Tomado de: TORRIJOS, V. y PÉREZ, A., 2013. De los conflictos complejos: Naturaleza, estructura y morfología de los conflictos intratables e imperecederos. Revista de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad 8, Vol. 2, 122.

Dichas características, que fue adquiriendo el conflicto colombiano a lo largo del tiempo, terminaron por marcar el funcionamiento de la sociedad a través de la configuración de imaginarios, representaciones y referentes nacionales marcados por el conflicto. Ello demarca un contexto nacional en el cual la guerra está más allá del eventual silencio de las armas (que en este punto ha demostrado ser incompleto e imperfecto en su mayoría), pues las dinámicas de la confrontación han calado profundamente en la manera cómo se constituyen las relaciones sociales y políticas en el país19. En este sentido, los procesos y etapas del post-acuerdo son vistos como juegos de suma cero, espacios de confrontación en los cuales cualquier victoria o éxito de la contraparte se convierte en un riesgo para la supervivencia del grupo propio. En dicha dinámica no hay espacio para el diálogo o la concertación, cada elemento del acuerdo (por mínimo que este sea) se convierte en objeto de disputa, y para los participantes el punto no se encuentra en ganar o perder algún beneficio específico, sino en derrotar y eliminar por completo a quienes han establecido como el “otro” en disputa20. Esto, aunque en un conflicto como el colombiano, ese otro es un connacional ubicado en una esfera política diferente.

Al no entender la manera en que el conflicto está presente dentro de la estructura social colombiana, y no buscar como primer elemento desactivar la relación de oposición y suma cero existente entre los miembros de la sociedad, las dinámicas de confrontación no desaparecen aunque las estrategias de implementación demuestren alto grado de sofisticación. Es por ello que las constantes búsqueda del Gobierno de Juan Manuel Santos por resguardar a nivel jurídico lo acordado en La Habana, no evitan que cada evento electoral y controversia política se convierta en un campo de batalla lleno de improperios, en el que las contrapartes interpretan cada situación como catastrófica para la parte perdedora. Y en este sentido, la firma del acuerdo tampoco puede reducir el nivel de hostilidad en el lenguaje de la mayoría de los actores políticos y sociales del país, e incluso es posible proponer que la belicosidad y el extremismo en los discursos se ha hecho más marcado en los últimos años.

Sin embargo, dentro de este panorama lleno de complejidades, la llegada al poder de Iván Duque y el Centro Democrático que para algunos sectores significa una amenaza para el proceso de paz, en realidad podría convertirse en una oportunidad para que todo el proceso adquiera la legitimidad que le ha faltado a lo largo tiempo, y se pueda construir un ejercicio de desactivación real de la hostilidad colectiva. En este caso la viabilidad a futuro del acuerdo no puede partir del error de asumir la negociación como una realidad cerrada, derivada de un texto inamovible que se encuentra más allá de la sociedad o el órgano legislativo, sino que el nuevo gobierno debe plantear un escenario en el que todos los sectores puedan llegar a un acuerdos (no solo lo planteado gobierno-FARC), y en el que sobre todo se puedan crear puntos de acercamiento entre los sectores que defendieron y criticaron lo pactado en La Habana, todo ello como parte de un ejercicio de evolución y cambio en la coyuntura política nacional.

Lo anterior debe tener el propósito de desactivar la dinámica de juego de suma cero que ahora caracteriza la confrontación, pues sin ello las dinámicas de acercamiento no podrán transmitir a todas las partes la seguridad de poder ganar (de manera imperfecta, pero no catastrófica) con el acuerdo y su implementación. En este sentido, aunque los sectores más extremistas reclamarán el desconocimiento del acuerdo de La Habana, en la práctica, la labor de la nueva administración pasará de una u otra forma por el escenario de una implementación del acuerdo con mayor o menor profundidad, en un escenario en el que lo realmente importante será asegurar un cambio en las dinámicas de relación entre los sectores sociales y políticos del país. Para ello será importante que el presidente, como lo ha señalado en múltiples ocasiones, no busque la destrucción de lo pactado, sino construir un escenario desde el que sea posible realizar modificaciones al acuerdo, sin poner en riesgo lo alcanzado hasta el momento, pero sí dando respuesta a las mayorías que reclaman una lógica diferentes para la implementación y el post-acuerdo.

Conclusiones

En la presente coyuntura la implementación de los acuerdos de paz está en riesgo, no debido a la llegada al poder de Iván Duque y el Centro Democrático, sino por la falta de legitimidad que ha rodeado al proceso desde su origen, y que en la actualidad imposibilita al sistema político y judicial equilibrar y viabilizar las dinámicas de implementación del post-acuerdo. Esto explica, en parte, las complejidades y tropiezos que viene experimentando este, pues la mayoría de los ciudadanos se mantienen desconectados y apáticos frente al futuro del proceso con la FARC.

Ello se refleja en el trámite legislativo de lo acordado en Cuba, que sin mayor presión por parte de los electores o los medios de comunicación, ha sido eliminado de manera paulatina como prioridad dentro de la agenda del Congreso de Colombia. El nuevo gobierno le apunta a otras transformaciones en materia rural y política, diferentes a las que fueron el eje central de lo negociado en Cuba. Esto plantea un escenario de mediano y largo plazo en el que la implementación del pacto con las FARC quedará consignado únicamente (1) a lo que pueda adelantar la JEP en materia de verdad, justicia y reparación, y (2) la transformación de la ex-organización guerrillera en movimiento político.

Esto último podría minar la credibilidad de Colombia en el plano internacional, pues organizaciones como la ONU construyeron un conjunto amplio de expectativas frente al proceso con las FARC, que ahora parecen difíciles de cumplir, lo que podría incluso llevar a futuros procesos legales de Colombia frente a la Corte Penal internacional. Aquí es importante tener en cuenta que esta última entidad ha expresado preocupaciones frente a las transformaciones y la debilidad del proceso, por lo que dicha posibilidad no se encuentra del todo alejada de la realidad.

De igual forma, la retoma del control territorial de los espacios abandonados por las FARC, en toda Colombia, se ha revelado como un imposible para las autoridades colombianas que parecen incapaces de controlar el crecimiento de los cultivos ilícitos y del narcotráfico que se convierte en el motor para la aparición de organizaciones criminales a gran escala, que terminan disputando al Estado en control del territorio. Esto produce una dinámica donde la desaparición de la insurgencia tienen apenas un impacto momentáneo en la conservación de la seguridad y el orden público, y a la fecha se empieza a configurar una lógica de retorno de las comunidades hacia los niveles de violencia experimentados en el pasado por zonas como el Catatumbo y el departamento del Chocó. En este caso, la transmisión del poder hacia los sectores que siempre se opusieron a la negociación y el pacto, más que significar un riesgo, es la oportunidad para que aquellos que se sintieron excluidos creen los espacios para llegar a nuevos acuerdos y consensos, que hagan viable el post-acuerdo en el mediano y largo plazo, construyendo desde lo alcanzado por los gobiernos anteriores, y no tratando de imponer condiciones insostenibles para ninguna de las partes.

Dentro de este escenario, y bajo un control parcial del Congreso de la República, el gobierno de Iván Duque se enfrentará a una situación donde las grandes reformas económicas y sociales del país quedarán ancladas a la legitimidad del nuevo presidente, y no al acuerdo de paz, pues las expectativas frustradas de las comunidades conducirán a una mayor movilización de estos grupos en reclamo de elementos como acceso a la tierra, infraestructura, desarrollo económico, entre otros. Todo ellos a los que tendrá que dar respuesta la nueva administración. Esto teniendo en cuenta, además, que el sistema judicial y político del país tendrá que sobrellevar significativos retos asociados a la transformación de las FARC en un movimiento político/electoral, y de otras organizaciones si es que la ley de sometimiento a la justicia tiene algún grado de efectividad. Esto se deberá ver representado en el sostenimiento de una delicada combinación entre la actividad política de esas organizaciones, y el desarrollo pronto y efectivo de la justicia transicional dentro del marco de JEP.

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1 MORENO Torres, Aurora. Los diálogos de paz entre el gobierno y las FARC-EP: ¿perdón o castigo? Revista Latinoamericana de Estudios de Seguridad, Quito (16): p. 70, 2015.

2 ARISTIZÁBAL G. Metamorfosis: guerra, Estado y globalización en Colombia. Bogotá, Ediciones desde abajo, 2007.

3 MORENO Torres, Aurora. Transformaciones internas de las Farc a partir de los cambios políticos por los que atraviesa el Estado colombiano. (Spanish). Papel Político, Bogotá 11(2): pp. 595-645, julio, 2006.

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19 BAR-TAL, D., HALPERIN, E. y De Rivera, J. Collective Emotions in Conflict Situations: Societal Implications. Journal Of Social Issues (63): 441-460, 2007.

20 COLEMAN, P., VALLACHER, R., NOWAK, A. y BUI-WRZOSINSKA, L. Intractable Conflict as an Attractor: A Dynamical Systems Approach to Conflict Escalation and Intractability. American Behavioral Scientist, Sedona (50): 1454-1475, 2007

* Este artículo es parte del proyecto de investigación titulado “Tendencias evolutivas del terrorismo en Colombia - las FARC - 2010–2019”, con número de identificación: 00 25 289, de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad del Rosario, Bogotá, Colombia.

El autor agradece al profesor Andrés Pérez Carvajal por su apoyo en el desarrollo de este trabajo.

** Analista político, escritor y periodista con especialidad en Opinión Pública, es Magíster en Estudios Políticos, hizo el postgrado en Altos Estudios Internacionales y adelantó sus estudios doctorales en Relaciones Internacionales. Fue Profesor Emérito de Ciencia Política en la Universidad del Rosario y es asesor de la Consejería Presidencial de Seguridad Nacional de Colombia. vicentetorrijos@hotmail.com ORCID: https://orcid.org/0000-0003-3837-6196

Fecha de recepción: 230818 - Fecha de aceptación: 311018.