LA_PLANIFICACIÓN_ESTRATÉGICA_Y_SU_CONTRIBUCIÓN_A_LAS__RELACIONES_VECINALES_ENTRE_CHILE_Y_PERÚ

Revista “Política y Estrategia” Nº 134, 2019

ISSN 0716-7415 (versión impresa) - ISSN 0719-8027 (versión en línea)

Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos

La planificación estratégica y su contribución a las relaciones vecinales entre Chile y Perú

Jorge Gatica Bórquez

LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y SU CONTRIBUCIÓN A LAS

RELACIONES VECINALES ENTRE CHILE Y PERÚ

JORGE GATICA BÓRQUEZ

“Adviértase que los impedimentos para la colaboración tal vez no radiquen en el carácter o la intención inmediata de cualquiera de ambas partes. En cambio, la situación de inseguridad –al menos la incertidumbre acerca de las futuras acciones del otro– es lo que actúa en contra de la posibilidad de cooperación”.

K. N. WALTZ.1.

RESUMEN

Lo que nos plantea Kenneth Waltz ilumina el desarrollo del presente trabajo. Chile y Perú, países vecinos que luchan por alcanzar el desarrollo, sin duda poseen intereses complementarios y un futuro estrechamente vinculado, en especial en la lógica que impera hoy en las relaciones internacionales –descrita ya hace 40 años por Keohane y Nye, pero aún vigente– conocida como la interdependencia compleja.

La hipótesis que sustenta este trabajo es que la planificación estratégica de un país es un instrumento que no solo permitiría hacer más eficientes sus esfuerzos para la consecución de los objetivos nacionales, sino también influiría positivamente en las relaciones de este con sus vecinos, al reducir la incertidumbre y, en consecuencia, minimizar la inseguridad que –como lo plantea Waltz– opera en contra de la voluntad de cooperar.

Para los efectos, inicialmente se abordará el concepto de planificación estratégica, en cuanto a sus alcances, propósitos y aspectos generales. Posteriormente, se efectuará una revisión de la relación histórica y actual entre ambos países, para finalizar con algunas conclusiones y reflexiones.

Palabras clave: Planificación estratégica; relaciones Chile-Perú.

ABSTRACT

STRATEGIC PLANNING AND ITS CONTRIBUTION TO NEIGHBORHOOD

RELATIONS BETWEEN CHILE AND PERU

What Kenneth Waltz gives us illuminates this work. Chile and Peru, neighboring countries struggling to achieve development, undoubtedly have complementary interests and a closely linked future, especially in the logic that prevails today in international relations – described 40 years ago by Keohane and Nye but still known as complex interdependence.

The hypothesis underpinning this work is that a country’s strategic planning is an instrument that would not only make its efforts more efficient to achieve national objectives, but would also positively influence its relationships with its neighbors, by reducing uncertainty and, consequently, minimizing the insecurity that – as Waltz poses – operates against the will to cooperate.

For this purpose, the concept of strategic planning will initially be addressed in terms of its scope, purpose and general aspects. Subsequently, a review of the historical and current relationship between the two countries will be carried out, to conclude with some conclusions and reflections.

Key words: Strategic planning; Chile-Peru relations.

RESUMO

PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO E SUA CONTRIBUIÇÃO PARA AS

RELAÇÕES DE VIZINHANÇA ENTRE CHILE E PERU

O que Kenneth Waltz nos dá ilumina o desenvolvimento do trabalho atual. Chile e Peru, países vizinhos que lutam para alcançar o desenvolvimento, sem dúvida têm interesses complementares e um futuro estreitamente ligado, especialmente na lógica que impera hoje nas relações internacionais – descrita há 40 anos por Keohane e Nye, mas ainda vigente - conhecida como interdependência complexa.

A hipótese que sustenta a este trabalho é que o planejamento estratégico de um país é um instrumento que não só tornaria seus esforços mais eficientes para alcançar objetivos nacionais, mas também influenciaria positivamente as relações de este com seus vizinhos, reduzindo a incerteza e, consequentemente, minimizando a insegurança que - como Waltz propõe - opera contra a vontade de cooperar.

Para os fins, inicialmente será abordado o conceito de planejamento estratégico em termos de seu escopo, propósitos e aspectos gerais. Posteriormente, será realizada uma revisão das relações históricas e atuais entre os dois países, para concluir com algumas conclusões e reflexões.

Palavras-chave: Planejamento estratégico; relações Chile-Peru.

La planificación estratégica

En una definición básica y general, estrategia es la “Técnica que consiste en desarrollar y utilizar todas las fuerzas políticas, económicas, psicológicas y militares que sean necesarias durante los periodos de paz y de conflicto con el fin de aumentar las probabilidades de victoria y reducir el riesgo de derrota”2.

Por su parte, el Glosario de Defensa incorpora un nuevo elemento cuando, junto con definir la estrategia como el “eslabón que une el poder a sus objetivos”, declara que el poder hoy ya no es el militar solamente, sino este se “complementa o incluso es sustituido por otros instrumentos de coerción o persuasión, como el económico”3.

Desde una mirada más amplia, Borja, en su Enciclopedia de la Política, indica que el concepto estrategia proviene “del latín strategia, nombre que se daba antiguamente a la oficina de un general”. Seguidamente, en un ámbito militar, indica que es el arte de alcanzar objetivos de largo plazo. Posteriormente, da una mayor trascendencia a su definición postulando que “dado que la política es la lucha por el poder y que requiere, por tanto, de una estrategia, ésta se resuelve en la capacidad de los mandos políticos para definir y conquistar los objetivos de largo plazo, generalmente bajo condiciones de riesgo e incertidumbre”4.

El Diccionario Latinoamericano de Seguridad y Geopolítica abre aún más el espectro de la estrategia. En efecto, haciendo referencia a la teoría del sociólogo y politólogo argentino Sergio Labourdette, en este texto se afirma que este concepto puede ser considerado como “un nivel de análisis de las ciencias sociales y de la dinámica de los actores sociales públicos y privados, estables y no estables”. Agrega que, de manera equivocada y aun cuando proviene del mundo militar, se ha encapsulado a lo castrense y a lo jurídico-político, ignorando la ecuación estrategia y poder en un sentido más amplio. Labourdette sostiene, en consecuencia, que “actualmente la teoría de la estrategia ha invadido el campo de la economía, de los negocios, del marketing y del gerenciamiento empresarial…. Consiste en planes de acción ejecutados que intentan alcanzar un resultado”5.

Por su parte, Fernando Davara Rodríguez recordando a H. Mintzberg, indicó que la estrategia es “una serie de cursos de acción que, abarcando el objetivo principal de una organización, se establecen en un marco conceptual mediante el cual esta puede actuar, transformarse, anticiparse y adaptarse a los cambios de su entorno”. Posteriormente, aludiendo a G. Steiner, el mismo autor explicó que la planificación estratégica es “un proceso puesto a disposición de las organizaciones a modo de herramienta para actuar sobre el futuro por medio de decisiones actuales”6.

Desde una mirada algo más antigua pero no por ello menos vigente, la obra Creating Strategic Vision aporta interesantes elementos teóricos a este respecto. “Cuando las decisiones son tomadas dentro del contexto de una visión estratégica y con total consideración de las consecuencias de largo plazo de cada una de ellas, se logra una gran coherencia entre lo planificado y los resultados de las políticas implementadas”7. El mismo autor sugiere algunas causas por las cuales muchos líderes se resisten a la planificación estratégica, indicando entre otras: el determinismo, que los lleva a pensar que el futuro está predeterminado y solo hay que buscar la mejor forma de adaptarse a él; el temor, por percibir una amenaza a su autoridad; la mirada de corto plazo, suficiente para cubrir el periodo de mando que les corresponde; y el prejuicio ideológico sobre la planificación, especialmente en asuntos como la securitización o el excesivo control del Estado.

Mirado este tema desde una arista jurídica, el abogado y académico Jaime Bustos Maldonado, en su ponencia con motivo de la XXXIV Jornadas de Derecho Público, indicó que “Una de las constantes preocupaciones en el ámbito de la ciencia de la administración ha sido el modelo de gestión pública y la planificación estratégica, ambos como instrumentos o medios para que el Estado, a través de su Administración Pública, cumpla con sus finalidades esenciales”. El mismo autor, en otra parte de su exposición, puntualizó que “la planificación estratégica, otro de los factores innovadores en la Administración Pública, suele ser entendida como el arte y la ciencia de formular, implantar y evaluar las decisiones”8. Todo esto en la búsqueda del bien común general “entendido este como las condiciones de seguridad, desarrollo humano y material junto a las adecuadas condiciones de bienestar que permiten a los ciudadanos vivir en armonía de intereses”9.

Hasta ahora las definiciones tienden a asociar la planificación estratégica con el rol del Estado y sus instituciones. Sin embargo, es necesario revisar esta idea a la luz de los nuevos paradigmas que rigen al sistema internacional, en el cual aparecen otros actores en la arena política internacional. Asimismo, es pertinente reflexionar sobre la capacidad que tiene el Estado para regular las relaciones que desarrollan los ciudadanos como individuos o como parte de organizaciones de todo tipo, en tanto unidades libres de actuar por cierto dentro de un marco jurídico y ético, al interior y al exterior de su país.

En efecto, esta idea del Estado omnipresente y omnipotente es cada vez menos aceptada, si es que alguna vez lo fue. Las relaciones se dan en distintos niveles dentro de los cuales el interestatal es uno más. No obstante, el Estado conserva algunos atributos que lo sitúan en una posición superior con respecto a entidades que operan en las otras capas de relaciones, entre los que sobresalen dos con mucha nitidez: el primero, es que mantiene para sí el monopolio del uso legítimo de la fuerza; el segundo, es que continúa siendo el referente y representante del país para la adopción de acuerdos en el sistema internacional y con sus miembros, como también el garante de su cumplimiento.

En cuanto a lo internacional, aceptando la presencia mayor que existe hoy de otros referentes distintos a los Estados, es pertinente reafirmar la preeminencia de la mirada estatocéntrica para enfrentar este tipo de funciones. “Los Estados no son ni han sido nunca los únicos actores internacionales. Pero las estructuras no están definidas por todos los actores que florecen dentro de ella sino por los más importantes”10.

En el plano de las relaciones internacionales, según lo plantea Pierre Allan, los programas clásicos como el realismo, el liberalismo y el globalismo, encuentra en el Estado-nación y en la anarquía en la que estos se mueven dos grandes puntos de convergencia11. Algo similar ocurre con Peter Molina, al sostener que las escuelas más contemporáneas (como la neoliberal y la neorrealista) tienen tantas similitudes como diferencias, siendo el reconocimiento del concepto de Estado-nación y su desenvolvimiento en un mundo complejo algunas de las primeras12.

Para reforzar esta idea, es conveniente recordar lo que escribió David Lake al respecto:

En consecuencia, los estados son una unidad común de análisis en las teorías de las relaciones internacionales. Muchos analistas se centran en los estados y sus interacciones para explicar los patrones observados de la política mundial. El estado es fundamental para el neorrealismo (Waltz 1979) y el institucionalismo neoliberal (Keohane 1984). También es clave en muchas teorías constructivistas inglesas (Bull 1977; Reus-Smit 1999; Wendt 1999). Incluso las teorías críticas, posmodernas o feministas, que han surgido en oposición a las formas existentes de poder social y se discuten en otra parte de este volumen, a menudo se centran en la deconstrucción de los estados y la práctica estatal. Tanto como objeto y como unidad de análisis, las relaciones internacionales se relacionan en gran medida con los Estados. El Estado es, por lo tanto, un componente indispensable de las teorías de la política mundial13.

¿Cómo hacer confluir, entonces, los esfuerzos estatales con los que hace el mundo privado y otros actores del sistema? Es un desafío no menor, en circunstancias que el Estado, aunque es aún el ente de mayor relevancia en las relaciones internacionales, ha debido ceder espacio a otros referentes que en los hechos muchas veces son más proactivos y más rápidos que los decisores políticos. Sin duda el mundo privado, por su naturaleza, no está sujeto a las ataduras propias de las burocracias estatales, por lo que es mucho más ágil y probablemente eficaz, aunque no necesariamente eficiente desde una perspectiva amplia de los intereses generales de un país.

Al respecto, resulta muy pertinente lo que indica el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) en un documento que mantiene plena vigencia. Este instituto sostiene que:

El funcionamiento del nuevo modelo en la región está significando un cambio trascendente en lo que se refiere a las bases estructurales del desarrollo. En efecto, la tendencia privatizadora y el mayor protagonismo del mercado, colocan a la empresa privada en el centro de gravedad del proceso económico. Dadas las interrelaciones del ámbito económico con los comportamientos sociopolíticos, el destino de un Estado dependerá muy significativamente del que experimente el conjunto de sus unidades económicas. Resultará obligatorio que ese conjunto de empresas marche por senderos de logros persistentes y compatibles con los otros compromisos del proyecto político.

Si bien la responsabilidad que en esta modalidad de funcionamiento del sistema socioeconómico recae sobre la empresa privada es enorme, el Estado, como conjunto de los poderes públicos, no puede eludir la que le corresponde por antonomasia y la que le asigna su constitución política como garante del bienestar público. (…) El éxito económico en materia de crecimiento, inserción externa, estabilidad, etc., es una condición necesaria pero no suficiente para garantizar el destino de una nación. Hay que reconocer que esos logros constituyen una premisa básica, nada fácil de alcanzar y sobre todo mantener, para transitar hacia el desarrollo sostenible14.

Si bien es cierto lo planteado por el ILPES se remonta a 20 años atrás, lo aseverado mantiene plena vigencia. Y aun cuando se refiere particularmente a lo económico, esta afirmación puede ser extrapolada a otras áreas de las relaciones interestatales y del quehacer del Estado, tales como lo diplomático, lo militar, lo medioambiental o la investigación científica. La extensa e intrincada red de vínculos distintos en naturaleza, ámbitos, alcances y actores, hace sumamente compleja su articulación y convergencia, especialmente si se considera que, en mayor o menor medida, todos son interdependientes entre sí y están expuestos a los efectos de unos sobre otros.

En consecuencia, resulta muy aceptable la conceptualización que hizo la Dra. Marianella Armijo, investigadora de la CEPAL, en cuanto a que la planificación estratégica es “...una herramienta de gestión que permite apoyar la toma de decisiones de las organizaciones en torno al quehacer actual y al camino que deben recorrer en el futuro para adecuarse a los cambios y a las demandas que les impone el entorno y lograr la mayor eficiencia, eficacia, calidad en los bienes y servicios que se proveen”. En tal sentido “…consiste en un ejercicio de formulación y establecimiento de objetivos de carácter prioritario, cuya característica principal es el establecimiento de los cursos de acción (estrategias) para alcanzar dichos objetivos… Desde esta perspectiva…es una herramienta clave para la toma de decisiones de las instituciones públicas”15.

En suma, a partir del nacimiento del Estado-nación moderno el cual de asocia a la Paz de Westafia en 1648, diversos hitos en la historia universal contribuyeron a fortalecer este modelo de organización social. La complejidad del sistema internacional y la aparición de otros actores relevantes en él, lejos de debilitar el concepto de Estado-nación, lo fortalecieron. Se estimularon también otras formas de entenderse y lograr acuerdos entre los países, para enfrentar y resolver sus problemas y alcanzar sus propósitos y objetivos. Tal como ocurrió con el Tratado Utrecht en 1713 y con la Revolución francesa en 1789 en el siglo XVIII, en el pasado siglo la conformación de la Liga de las Naciones en 1919, el Pacto Briand-Kellogg en 1928, la fundación Organización de Naciones Unidas en 1945, la creación de la OTAN en 1949 y la Declaración de Helsinki en 1975 –por nombrar solo algunos hitos relevantes en materia de convenios, organizaciones y alianzas interestatales– contribuyeron a la consolidación de este modelo y han ratificado a los Estados-naciones como los constructos socio-políticos referentes.

Esto ha llevado entonces a la expansión natural del concepto estrategia. Como ya antes se vio, desde su origen en el campo militar, éste se ha ampliado para dar cuenta de la forma cómo un país emplea un amplio espectro de elementos que constituyen sus factores de poder, lo que después de la II Guerra Mundial sería definido por el general Beaufré como Gran Estrategia o Estrategia Total. Esta conceptualización se distingue nítidamente en el campo de las relaciones internacionales, pero también en la forma cómo los países se organizan en su interior y desarrollan sus capacidades para fortalecerse y asegurarse.

Expresiones de estrategias aparecen hoy profusamente. En el campo teórico se distinguen, solo a modo de ejemplo, las conocidas “soft power”, “hard power” y “smart power”, desarrolladas por el politólogo norteamericano Joseph Nye, que en rigor no es más que la mirada moderna de lo que muchos imperios han hecho a lo largo de la historia del mundo: emplear el poder duro (la coerción) y el poder blando (la persuasión), como también una adecuada combinación de ambos, es decir, el poder inteligente. En lo práctico, es posible identificar este concepto en declaraciones que han hecho y están haciendo varios países del mundo –en especial aquellos que detentan una estatura relevante en el sistema internacional y que se erigen como potencias mundiales o regionales– en documentos tales

como estrategias de seguridad, estrategias para el cambio climático, estrategias con respecto otras regiones del mundo, estrategias de desarrollo, etc.

La globalización y la aparición de otros actores, en especial en el ámbito económico, han dado a las relaciones entre ellos matices y flexibilidades. Los vínculos comerciales transversales, muchas veces sin participación del Estado-nación, han obligado a replantearse varios de los supuestos por los cuales operaban hasta hace algunos años. Pero como lo afirma Held “La globalización, lejos de generar el fin del Estado, está estimulando toda una variedad de estrategias de mandato y gobierno y, en ciertos aspectos fundamentales, un Estado más activista”16.

La planificación estratégica, entonces, es el proceso mediante el cual se vinculan los objetivos que se persiguen con los medios disponibles para lograrlos y la forma de emplearlos. Por ser ampliamente conocido y existiendo un vasto desarrollo teórico y práctico de este concepto no se profundizará en este aspecto. No obstante, se estima importante reflexionar sobre una de sus varias fases la que alcanza una importancia capital: la de establecer el futuro que se quiere lograr, haciéndolo concreto a través del diseño de objetivos.

La necesaria mirada al futuro

¿Cómo planificar hacia el futuro sin tener una idea clara del lugar al que se quiere llegar? Surge nítidamente la imagen del gato de Cheshire en un pasaje de la célebre obra de Lewis Carrol. Al preguntarle Alicia sobre el camino que debe tomar, le indica además que solo quiere salir sin importar el sitio al que quiere llegar. El gato le responde “si no sabes dónde quieres llegar, poco importa conocer el camino que debes tomar”.

El ILPES ofrece una definición de estrategia que incluye otros elementos iluminadores, indicando que “contiene la noción de conducción hacia una finalidad, es decir, en pos del logro de objetivos concretos en distintos horizontes de tiempo. La visión de largo plazo coherente con las de mediano y corto plazo son consustanciales a este concepto. Simultáneamente involucra la idea de optimización en el sentido de maximizar logros con el mínimo compromiso de energía y costos”. Agrega a lo anterior el atributo de una gestión rigurosa y sistematizada, lo que implica “disponer de información real actualizada, de identificar aquellos sucesos posibles que afectarán las probables trayectorias de las variables que interesa”; también propone cuantificar, en la medida de lo posible, los cambios esperables en el futuro17.

En la misma línea de lo planteado por el ILPES se encuentra lo que afirmaron Godet y Durance: “En la práctica, los conceptos de prospectiva, estrategia y planificación están estrechamente relacionados; cada uno apela a los otros y se mezcla: de hecho se habla de planificación estratégica y de gestión y prospectiva estratégicas”18.

Se encuentra entonces el concepto de prospectiva, el que desde mediados del siglo pasado ha ido ganando espacios en la discusión académica y en los procesos de toma de decisiones. Antes de continuar, es necesario detenerse para efectuar una precisión conceptual a este respecto, dado que no hay absoluto acuerdo en el significado y los alcances de esta palabra.

Claramente, desde sus inicios, ha habido diversas aproximaciones al significado de prospectiva. Algunos autores solo han usado este vocablo para referirse a lo que entiende la conocida como escuela francesa que le otorga a este concepto el carácter de un proceso en el cual se encuentran diversas etapas tales como el conocimiento de las variables que crean el futuro y su comportamiento en función de configurar distintos escenarios, el pronóstico, la elección del escenario que se pretende lograr y, especialmente, la planificación y el apoyo a la toma de decisiones para alcanzarlo. En tal sentido, esta escuela incorpora la planificación estratégica bajo una lógica de concebir desde el futuro y elaborar cursos de acción desde allí hacia el presente. Conlleva entonces la idea que el hombre es constructor de su destino. En la introducción de una de sus más importantes obras perteneciente a la serie Futuribles, el francés De Jouvenel nos dice que “La prospectiva no es ni profecía, ni predicción (...), no tiene por objeto predecir el futuro –develarlo ante nuestros ojos como si se tratara de algo prefabricado– sino el de ayudarnos a construirlo. Nos invita pues, a considerar el futuro como algo por hacer, por construir, más que verlo como algo que estaría decidido, como un misterio que simplemente necesita ser revelado”19.

Por otra parte, se distingue la escuela anglosajona la que se caracteriza por ser esencialmente práctica y se asocia al forecasting, es decir la elaboración de pronósticos sustentados en el análisis del comportamiento pasado de las variables y su proyección futura. En consecuencia, recurre más a técnicas cuantitativas no obstante no excluye lo cualitativo– y pareciera ser más determinista.

En la medida que se ha ido desarrollando esta disciplina, la tendencia ha sido darle sentido y valor de uso a los esfuerzos por develar el futuro, combinando el empleo de técnicas cualitativas y cuantitativas, incorporándolos a un proceso de planificación estratégica y, de alguna manera, acercando ambas escuelas originales. Por cierto, es difícil creer que alguien haya intentado vislumbrar el porvenir inoficiosamente, por el solo ejercicio de hacerlo; en consecuencia, el vínculo con el proceso de planificación surge de manera natural.

Consecuentemente, a objeto de evitar confusiones, parece más práctico y preciso referirse a estudios de futuro cuando se habla del uso de herramientas y técnicas científicas, de tipo cualitativo y cuantitativo, que permiten generar imágenes de futuros posibles y deseables, los que contribuyen a materializar la idea de anticipación estratégica. Se dice contribuir y no hacerla en plenitud, ya que también se puede lograr la anticipación estratégica con la inteligencia estratégica. La diferencia sustancial es que esta última emplea fuentes abiertas y métodos científicos, pero también puede obtener información de la explotación de fuentes

cerradas, de señales o del ciberespacio, entre otras. Aunque tradicionalmente se asocia la inteligencia estratégica a la toma de decisiones políticas o militares, en la práctica hoy los límites no existen o, al menos, no son claros. De hecho, solo a modo de ejemplo, la industria usa métodos clandestinos como el espionaje industrial o la explotación en el límite o hasta fuera de lo legal en el ciberespacio.

Los estudios de futuro surgen como disciplina en el mundo a mediados del siglo pasado con pioneros como Willis Harman, John McHale y Herman Kahn que trabajaron, enseñaron e investigaron en diversos centros de estudios de EE.UU. después de la II Guerra Mundial, sentando las bases para el desarrollo de esta disciplina. Sin embargo, a pesar de sus esfuerzos y éxitos relativos no lograron masificar la aplicación de la futurología. Por su parte, Bertrand de Jouvenel, Gastón Berger y posteriormente Michel Godet, hicieron lo suyo en Francia con mayor éxito en cuanto a influir en la toma de decisiones políticas, siendo probablemente una de las más importantes entre las primeras manifestaciones la organización conocida con el nombre de Futuribles, la que tuvo como propósito “…estimular esfuerzos de previsión social, y sobre todo político…por una común convicción de que las ciencias sociales deben orientarse hacia el porvenir”20.

El deseo de mirar al futuro es un anhelo tan viejo como la existencia misma del hombre. El futuro, como dimensión temporal, ha sido tema de discusión filosófica desde Aristóteles quien planteó la idea de los futuros contingentes, refiriéndose a que lo que puede ocurrir no es necesariamente lo que ocurrirá. Esto da cuenta de la visión no determinista natural del hombre, el cual desde siempre se ha cuestionado sobre la forma de conocer su destino, con el propósito de evitar o idealmente anticiparse a los problemas.

Recordando a Borja, a quien ya se recurrió en párrafos anteriores, resulta particularmente importante reforzar la idea que la consecución de los objetivos de largo plazo está insoslayablemente vinculada al riesgo y la incertidumbre, por lo que es indispensable diseñar medidas para disminuir o neutralizar el peligro que conllevan. ¿Cómo hacerlo, si no intentando anticiparse a los hechos?

En su tiempo ya lo planteaba Hobbes “La ansiedad del tiempo futuro dispone a los hombres a inquirir las causas de las cosas, porque el conocimiento de ellas hace a los hombres mucho más capaces para disponer el presente en su mejor ventaja”21. Dicho de otro modo, la capacidad de prever lo que ocurrirá es conocimiento; y, en palabras de Bacon y del propio Hobbes, el conocimiento es poder.

Uno de los más prolíferos teóricos contemporáneos en el campo de estudios de futuro, Sohail Inayatullah, afirma que “Los estudios del futuro consisten en el estudio sistemático de futuros posibles, probables y preferibles, incluidas las visiones del mundo y los mitos que subyacen a cada futuro”22.

La construcción del futuro, en consecuencia, lleva implícita la idea de planificación siendo lo primero un componente esencial de lo segundo. “En este sentido, la mente del estratega siempre tiene planes para el futuro y está visualizando diversas opciones y evaluando escenarios. Tiene un propósito claro, articulado en objetivos definidos y capta alternativas que otros no ven, que van más allá que las circunstancias presentes. (…) El estratega piensa con visión de largo plazo, con sentido de propósito, no se entretiene en lo cotidiano y de corto plazo”23.

Particularmente importante resulta mirar muy adelante en un escenario que, como lo describe Ángel Tello, “hoy aparece dominado por la ‘globalización’ –asunto de cartógrafos y navegantes, según algunos– que presenta algunos rasgos predominantes, tales como los flujos financieros; la deslocalización de las empresas; las transferencias de capitales y las comunicaciones. Estos elementos interactúan entre sí y conforman la base de una verdadera mundialización de la economía”. El mismo autor otorga a esta condición el nombre de “incertidumbre estratégica”24.

La característica antes indicada lleva a la necesidad imperiosa de prever lo que podría ocurrir para anticiparse a los hechos, considerando el enorme peligro al que se está expuesto ante una sociedad de rápido y permanente cambio. Al respecto afirmaba Peter Drucker “estar sorprendido con lo que ocurre es un riesgo muy grande para tolerar”25.

Nuevamente resulta conveniente efectuar una precisión conceptual que, aunque parece obvia, en muchas ocasiones produce confusión e incluso descrédito para quienes intentan desarrollar esta visión de largo alcance. Tener una mirada de futuro y desarrollar una capacidad de anticipación estratégica, no significa estudiar el futuro, el cual como tal no existe. En consecuencia, los estudios de futuro no tienen a éste como objeto de estudio (no podrían, de hecho, el futuro no ha ocurrido), sino que se dedican a observar los acontecimientos tanto pasados como presentes y las variables incidentes en ellos para determinar sus probables comportamientos; de esta manera se intenta deducir el efecto de sus acciones e interacciones, en tanto modeladores de escenarios por venir.

Para los efectos es pertinente recurrir a Jordi Serra del Pino, quien establece dos distinciones. “Predicción es una declaración de certeza absoluta sobre un evento futuro, como tal sólo puede ser refutada o validada por la ocurrencia efectiva, o no, de dicho evento. Por contra, pronóstico es una declaración probabilística sobre un evento futuro en el que, a diferencia de la predicción, su incumplimiento no lo refuta ya que solo implica la ocurrencia de otra posibilidad”26.

Lo anterior conduce necesariamente a otra reflexión sobre las características de los estudios de futuro. Como se pudo apreciar, uno de sus principales desafíos es la necesidad de relacionar una gran cantidad de información, de naturaleza distinta. Esto implica que, como lo plantea el Ministerio de Defensa de España, “el enfoque multidisciplinar es la clave para afrontar una situación de conocimiento determinada”27.

Estos atributos, ser multidisciplinarios e interdisciplinarios, que caracterizan a los estudios de futuro remiten a otro elemento clave: el uso insoslayable de tecnologías de apoyo. El gran volumen de información disponible, mucha de la cual finalmente no será útil pero no puede ser descartada sin un proceso analítico previo, procedente de diferentes fuentes y de las más variadas áreas del conocimiento, resulta inmanejable mediante las técnicas convencionales. El concepto de big data, asociado a las tecnologías de información y comunicaciones, que apareció con fuerza en la última década del siglo pasado, “se refiere a la enorme cantidad de datos que, utilizando sofisticadas técnicas de análisis, pueden extraerse para obtener información con el fin de revelar patrones y detectar tendencias y correlaciones”28.

Habiendo recordado el concepto de planificación estratégica y reflexionado sobre uno de sus insumos esenciales, la capacidad de anticipación de largo plazo, se verá ahora su aplicación en una lógica binacional complicada.

Un caso de interdependencia compleja

Según lo planteaba José Rodríguez Elizondo, a inicios del presente siglo, tras la firma del Acta de Ejecución de 1999 por parte de los cancilleres de Chile y Perú se suponían cumplidas todas las obligaciones pendientes del Tratado de 1929. Luego, había llegado el momento de pensar en los “intereses sin conflicto” y pasar a las “estrategias sin colisión”, incluyendo entre los primeros a los de tipo político, económico y estratégico-militar29.

Desde un enfoque de los estudios internacionales, lo ocurrido entre Chile y Perú a partir de la última década del siglo pasado podría explicarse utilizando la teoría de la interdependencia compleja. En palabras de Nye y Keohane “En el lenguaje común, dependencia significa un estado en el cual se está determinado o significativamente afectado por fuerzas externas. Interdependencia, en su definición más simple, significa dependencia mutua. Interdependencia en la política mundial se refiere a situaciones caracterizadas por efectos recíprocos entre los países o entre actores de diferentes países”30.

Siguiendo las características que describen los autores de la teoría, es posible identificar su preeminencia en las relaciones binacionales Chile-Perú, a lo menos en los últimos veinte años. No obstante, este vínculo no está exento de problemas. Refiriéndose a los desafíos de la política exterior chilena, entre los cuales se cuenta una relación de doble asimetría31, César Ross da cuenta de la complejidad que reviste esta situación, dado que está “sujeta a múltiples variables y en tanto está tamizada de una interpretación ideológica, en donde varios de los países vecinos a Chile asumen el rol histórico de “víctimas”, en tanto actores ubicados al “sur” o en la “periferia” de la relación. Sin duda alguna, este es el tipo de asimetría que opera en las relaciones de Chile con sus vecinos del norte: Bolivia y Perú”32.

El orden mundial postguerra fría configuró una relación distinta entre los Estados-naciones clásicos. La enorme importancia que le daba la visión realista a éstos en las relaciones internacionales perdió algo de fuerza ante la aparición de otros actores, los que en virtud de su relevancia adquirida comenzaron a influir en la política exterior de los gobiernos. En tal condición, lo político y lo económico se sobrepuso a los temas de seguridad y defensa en el campo de las relaciones interestatales, dando paso al concepto de interdependencia.

De esta manera, fueron desapareciendo los atributos tan nítidos que se le criticaron al modelo realista: la existencia de una jerarquía en los asuntos de la política internacional, donde se distingue un nivel mayor en los cuales están incluidos los asuntos de defensa y seguridad, mientras en un nivel subordinado se encuentran los sociales y económicos; los actores principales y casi excluyentes del sistema internacional son los Estados; la fuerza militar es el gran instrumento y fuente de poder en la consecución de los objetivos de la política exterior de los Estados33. Y en contraposición se distinguen los elementos que describen Keohane y Nye como constitutivos de la interdependencia compleja: múltiples canales de interconexión entre las sociedades y desarrollo de relaciones formales e informales entre los Estados, pero también de tipo transnacional y no gubernamental; una amplia agenda en los asuntos internacionales en la cual no domina lo militar, que hace que no exista una jerarquía en los asuntos dada por su naturaleza; menor preeminencia del rol de la fuerza militar, derivado de la mayor seguridad relativa, como también del alto costo político que se deduce de su empleo34.

Este fenómeno se ve claramente reflejado en las relaciones que han sostenido ambos países a partir de la redefinición de las variables conflicto y cooperación. La identificación de intereses comunes entre ambos países debería predominar bajo una lógica racional, modificando las relaciones binacionales según lo plantea Cristián Garay: “La configuración de un ambiente flexible, muchas veces generado de manera bilateral, se ha traducido en la transformación de las hipótesis de conflicto en hipótesis de cooperación en los años 90. La teoría subyacente es la funcionalista, que propugna que los actores internacionales (los estados) pueden ver modificada su conducta si hay entre ellos señales de carácter positivo”35.

Sin duda los canales de conexión entre ambos países se han diversificado, alcanzando un ámbito mucho mayor que los tradicionales vínculos formales intergubernamentales. Uno de los más significativos fenómenos a este respecto es el migratorio, en especial de población peruana hacia Chile. Según encuestas de CASEN, el 33,3% de los inmigrantes en el año 2013 y el 30% en el año 2015 provinieron desde Perú36. El mismo estudio demuestra que del 2,7% de la población actual en Chile que nació en otros países, el 30% procede desde Perú. En los últimos años ha sido superada por los ciudadanos provenientes de Venezuela, no obstante, conserva un importante segundo lugar con un 22,2% en el año 201737. Esta tendencia se ha mantenido hasta diciembre del año 2018, según estimaciones del INE38.

Por otra parte, el intenso movimiento de ciudadanos entre las ciudades limítrofes de Tacna y Arica dan cuenta de la profusa integración local dada principalmente por el comercio y el turismo. Según indica el periódico peruano Gestión, más de 7 millones de personas cruzan el límite político internacional cada año en ambos sentidos39.

En lo comercial, aun con la inestabilidad en las relaciones entre ambos países, el flujo de inversiones se incrementó sustantivamente. Milet y Rojas en 1999 establecían que “Desde 1990 en adelante el intercambio comercial entre Chile y Perú ha aumentado sustancialmente. En 1997 superó los 460 millones de dólares (en 1991 llegaba solo a los 210 millones)”40. Aunque había una enorme asimetría, siendo muy superiores las exportaciones chilenas hacia el Perú, los vínculos comerciales se habían expandido notablemente durante la última década del siglo pasado.

Según lo afirman López y Muñoz, citando a fuentes de UN COMTRADE, el intercambio comercial entre Chile y Perú creció a un ritmo anual promedio de un 16% entre los años 1990 y 2010. Aunque los primeros de estos veinte últimos años el crecimiento fue lento derivado de la crisis asiática, posteriormente se registró un explosivo aumento, multiplicándose por 6 entre 1998 y 200841. Después del pico alcanzado en el año 2012 (US$ 3.852 Mill.), el intercambio comercial ha sufrido una disminución pero se ha mantenido en parámetros aceptables alcanzando en el año 2017 la cifra de US$2.704 Mill42.

En cuanto a las inversiones de chilenos en el Perú, el sector Servicios es el principal receptor, siendo el comercio (particularmente el retail), uno de los subsectores de servicios que mayor crecimiento ha experimentado en los últimos años. Le sigue el sector de energía, asociado principalmente a generación y distribución de electricidad. En tercer lugar, aparece el sector industrial (elaboración de alimentos y bebidas, maderero, metalmecánica, entre otros). Finalmente, es necesario destacar que la inversión chilena directa ha tenido un gran impacto en Perú, por su capacidad generadora de empleo que favorece la percepción ciudadana en aquellos lugares donde se han establecido empresas chilenas. El empleo total generado hasta el año 2009 superaba las 72.100 personas, de las cuales un 78% corresponde a empleo directo y un 22% a empleo indirecto43.

Con relación al comportamiento de Chile como proveedor de Perú, Prochile informó que nuestro país “exportó más de USD 1.732 millones al Perú durante 2017. El componente servicios alcanzó los 224 millones con un 0% de incremento con respecto al 2016. Con relación a las importaciones desde nuestro país, éstas llegaron a USD 1.201 millones en 2017, lo que nos ubica como el 8° país en general y en 4° lugar como país proveedor de bienes importados al Perú dentro del contexto APEC”44.

El aspecto comercial ejemplifica además una característica de las relaciones internacionales que se ha acentuado en los últimos años, en cuanto a la multiplicación de los canales de comunicación y acuerdos, siendo el vínculo tradicional Estado-Estado solo uno de los varios existentes. La empresa privada, la academia y en general la sociedad civil, generan por sí solas instancias de cooperación binacional, incluso en ocasiones más fuertes y rápidas que las formales de la diplomacia entre gobiernos. Sin embargo, las inversiones de chilenos no han estado exentas de problemas, siendo el caso Luchetti un ícono al respecto.

También como una demostración de la multiplicidad de vínculos en niveles distintos a los del Estado, en el ámbito de la educación y la cultura se han desarrollados variadas iniciativas. La compilación hecha por el chileno Eduardo Cavieres y el peruano Cristóbal Aljovín titulada “Chile-Perú. Perú-Chile. 1820-1920. Desarrollos políticos, económicos y culturales”, es un gran llamado, en palabras de Santiago Aránguiz, “… al debate intelectual en torno a asuntos políticos y culturales pendientes entre Perú y Chile, y que todavía requieren de la participación de una ciudadanía activa, comprometida con los asuntos políticos y militares, capaz de valorar pero también de criticar el accionar de nuestros gobernantes y legisladores, quienes finalmente tienen la responsabilidad de velar por la estabilidad de sus instituciones y asegurar además un adecuado manejo en las relaciones diplomáticas”45.

De la misma manera es destacable el esfuerzo hecho por parte de un grupo de académicos y expertos de diversas áreas, en el marco de la Fundación Konrad Adenauer, desarrollados desde septiembre del 2010 y hasta octubre del 2016, a razón de dos encuentros anuales alternados entre Santiago y Lima. De estos encuentros surgieron nueve documentos analíticos y propositivos, destinados a optimizar las relaciones bilaterales a través del rol que juegan diversas instituciones públicas y privadas, mediante las actividades que ya se están materializando en diversas instancias: la utilización de experiencias de paz; la historia; la economía y el comercio; las migraciones; la seguridad y la defensa; los medios de comunicación; la energía, los recursos hídricos y el medioambiente; la juventud; y la educación46.

En otro orden de ideas, ambos países poseen una amplia agenda en el plano internacional. En los hechos, han seguido un modelo similar en cuanto a su desarrollo económico, aplicando medidas tales como las sugerencias del Consenso de Washington, la vinculación con países del Asia Pacífico, la participación en el sistema multilateral del comercio y la firma de acuerdos bilaterales y regionales. De esta manera, participan ambos junto a Colombia, México y Panamá47 de la Alianza del Pacífico; asimismo, forman parte del Acuerdo Estratégico Trans-Pacífico de Asociación Económica (actualmente TPP-11)48 y son también socios del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico49.

En cuanto a la disminución de la preeminencia del rol de la fuerza militar en las relaciones bilaterales, resulta interesante comparar la lógica que imperaba hace 40 años con respecto a lo que ocurre en estos días. Lejanas se ven las afirmaciones de Góngora, hechas en las postrimerías del siglo pasado, en cuanto a que “Chile tiene un límite tal vez impasable frente a la ofensiva contra el Estado. Este país ha tenido que defender a lo largo de todo este siglo lo ganado territorialmente en el siglo pasado, frente a los países limítrofes. Esto requiere de una política exterior y de unas Fuerzas Armadas poderosas; se trata de un deber que está por encima de todo cálculo económico y de toda ideología individualista50. Sin duda las tensiones que llevaron a las crisis de la década de los 70 en el siglo pasado prácticamente han desaparecido, dando paso a una nueva y distinta forma de enfrentar los asuntos de seguridad y defensa.

Un importante punto de inflexión se encuentra en la V Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas realizada en Santiago de Chile en el año 2002, donde los ministros declararon que:

Al iniciarse el Siglo XXI, el sistema internacional ha ingresado a una etapa fuertemente marcada por la globalización. En ese contexto, la región americana encara un conjunto adicional, creciente, más

diverso y complejo de amenazas y desafíos a los Estados, las sociedades y las personas, algunas de las cuales son globales y multidimensionales, aunque puedan afectar a los Estados de manera diversa. Por estas razones, dichas amenazas y desafíos requieren ser abordadas de manera integral y multidimensional, y demandan la búsqueda coordinada de soluciones a los problemas comunes, así como el respeto a la diversidad de las respuestas de cada Estado51.

Esta trascendente declaración fue seguida al año siguiente por el acuerdo adoptado durante la Conferencia Hemisférica de Seguridad organizada por la OEA en México, donde se estableció que “Nuestra nueva concepción de seguridad en el Hemisferio es de alcance multidimensional, (…) incorpora las prioridades de cada Estado, contribuye a la consolidación de la Paz, al desarrollo integral y a la justicia social, y se basa en valores democráticos, el respeto, la promoción y defensa de los derechos humanos, la solidaridad, la cooperación y el respeto a la soberanía nacional”52.

En los hechos, se han alcanzado acuerdos que se hicieron concretos en distintas instancias, tales como el plan de acción que incluye intercambio de información y operativos conjuntos transfronterizos, logrado en “la Primera Reunión del Grupo de Trabajo Bilateral Chile-Perú de lucha contra el contrabando”. Esto obedece al compromiso suscrito en noviembre del año 2018 por los presidentes Sebastián Piñera Echenique y Martín Vizcarra Cornejo en la denominada Declaración de Santiago53.

Un aspecto central en esta nueva forma de plantear las relaciones entre las fuerzas militares que se deduce de ambas declaraciones, es la aceptación de una conceptualización distinta de los aspectos de seguridad y defensa, donde ya no se asume que ambos son sinónimos, si no que la defensa es solo una parte de una visión amplia de la seguridad. La interacción de los Estados ya no se concibe desde la mirada del realismo político en la arena internacional, donde el llamado a defender los intereses nacionales era el instrumento militar por excelencia. Como lo indica el académico chileno Carlos Gutiérrez “Un avance fundamental en la cuestión de los temas estratégicos ligados a la seguridad, fue el de la distinción conceptual entre seguridad y defensa, que ha logrado hacer del primero una noción más abarcadora y plural, y del segundo un concepto más acotado y específico. Por decirlo de otra forma, la seguridad del Estado-nación no se agota con los mecanismos de la defensa”54.

Consecuentemente, las fuerzas armadas han modificado su rol tradicional y prácticamente único de custodios y defensores de la soberanía estatal, para transformarse en herramientas para la seguridad, en el más amplio y moderno sentido de la palabra. En esa condición, militares de Chile y Perú han desarrollado desde fines del siglo pasado una serie de actividades destinadas a generar la confianza mutua, como también conjurar otro tipo de amenazas para la seguridad de los Estados. Interesante es la interacción desarrollada en operaciones de paz, tales como MINUSTAH (Haití) y UNFICYP (Chipre), donde fuerzas de ambos países operaron juntas, logrando significativos aportes para el éxito del mandato de la ONU. Esto es la concreción en terreno de una serie de otros avances en esta materia, tales como intercambios de cooperación en la preparación de las fuerzas para las operaciones de paz, que se han logrado entre el Centro de Entrenamiento Conjunto de Operaciones de Paz de Chile (CECOPAC) y el Centro Conjunto de Operaciones de Paz del Perú (CECOPAZ) y los ejercicios combinados en el marco de la entonces activa UNASUR, como el desarrollado en septiembre del 2011 en Buenos Aires y el 2012 en Santiago de Chile.

En otro tipo de fenómenos, los desastres naturales, también se ven representadas estas nuevas formas de entendimiento entre las fuerzas armadas. En octubre de 2011 las máximas autoridad de los ejércitos de ambos países reunidas en Lima, acordaron iniciar los estudios para conformar una fuerza combinada para ser empleadas ante situaciones de crisis ocasionadas por desastres naturales. Roles como el control del tráfico marítimo y aéreo, como también las operaciones de búsqueda y rescate, son otras instancias donde se avanza decididamente en la búsqueda de cooperación y sinergia55.

En la línea de lo anterior, en octubre del año 2018 se realizó en Arica el ejercicio “Concordia”, un trabajo de gabinete que materializó “los acuerdos conjuntos para la planificación y ejecución de ejercicios de esta naturaleza, en cumplimiento al Entendimiento Nº 8 “Ejercicio de Ayuda Humanitaria ante situaciones de Emergencia y Catástrofes Concordia”, iniciativa establecida en el acta de la XII Reunión Bilateral de Estados Mayores, realizada en diciembre del 2016”56.

En lo más reciente, es importante destacar la ejecución de reuniones anuales entre miembros de la I Brigada Acorazada “Coraceros” del Ejército de Chile y la 3ra. Brigada de Caballería del Ejército del Perú; los saludos en los respectivos días nacionales en Tacna y Arica por parte de las bandas y delegaciones de las

unidades antes indicadas; la presencia de una sección de cadetes y los respectivos estandartes de combate de las escuelas matrices de oficiales de las Fuerzas Armadas chilenas en la conmemoración del 197° Aniversario de la Independencia del Perú en julio del 2018, lo que se repitió el presente año.

Dos países separados por una guerra y unidos por el futuro

Efectivamente la historia da cuenta de dos guerras que enfrentaron a ambos países durante el siglo XIX, las cuales –en especial la última– marcaron fuertemente la conciencia colectiva a ambos lados de la frontera. Tan fuerte, que símbolos y recuerdos de entonces aún generan reacciones: mientras desde Chile se habla de irredentismo peruano, desde Perú se acusa de expansionismo chileno. Como lo dice Joaquín Fermandois “…existe un estado de ánimo de hostilidad potencial y al menos de desconfianza que sigue muy vivo 130 años después de los hechos bélicos”57 58.

Para ambos países la relación del uno con el otro es un tema muy sensible. Como lo afirma el académico de la Universidad Católica del Perú, Antonio Zapata, la Guerra del Pacífico los marcó profundamente, generando desconfianzas mutuas que hasta muy poco eran fundamentales y hoy se mantienen. Para el país del norte, Chile “ha sido el enemigo por excelencia, la contradicción en estado puro”. Para Chile, el pueblo peruano es “percibido como un pueblo resentido en el alma y dispuesto a seguir disputando con regularidad en el ánimo de la revancha”59.

Rodríguez agrega, refiriéndose a los efectos en la propia imagen de la sociedad chilena, después del triunfo sobre Perú en la Guerra del Pacífico: “Hoy parece evidente que ese orgullo mutó en arrogancia focalizada y que esta sirvió poco al interés nacional. En contrapunto con el rencor peruano, amarró el desarrollo futuro de ambos países a una íntima enemistad, que se expresaría, para unos, en la obligación de conservar lo ganado y, para otros, en la necesidad de recuperar lo perdido. Ese amarre impediría asomarse a las posibilidades de una cooperación que los potenciara a ambos conjuntamente”60.

Por otra parte, pero desde la misma perspectiva histórica, la demanda boliviana por lograr una salida al mar a través de territorios chilenos que alguna vez fueron peruanos y las condiciones que imponen los acuerdos de paz firmados en distintas instancias binacionales, aportan otra variable de compleja solución. Las circunstancias vividas en los últimos 100 años parecieran confirmar los dichos

del expresidente boliviano Daniel Salamanca: Chile puso un candado al mar para Bolivia y le entregó la llave al Perú. De esta manera, encontramos otro elemento que dificulta el entendimiento y ancla las relaciones chileno-peruanas en un punto situado temporalmente en más de cien años. Esta situación se ha conservado en el tiempo pese a que ha habido importantes esfuerzos históricos por superarla61.

A pesar de las iniciativas por dejar atrás la lógica de suspicacia, esta tensión latente no se ha superado y más aún se mantiene vigente. En las últimas décadas del siglo XX los gobiernos militares en Santiago y Lima –ambos con orígenes y agendas muy distintas– llevaron las relaciones a instancias de gran entendimiento, pero también a momentos de alta tensión. Posteriormente, la vuelta a la democracia, mucho antes en Perú que en Chile, también marcó notables diferencias: mientras los gobiernos de Belaunde Terry y Alan García luchaban contra una grave crisis económica y un violento terrorismo, Chile intentaba la transición política para regresar a la normalidad institucional después de 17 años de un exitoso gobierno militar62.

Un arduo trabajo de ambas partes permitió recomponer las relaciones y alcanzar en 1999 el Acta de Ejecución ya antes mencionada, haciendo suponer que las relaciones binacionales avanzaban hacia un nuevo estadio. No obstante, no todo había quedado resuelto. En un artículo publicado algunos años antes, el almirante chileno Francisco Ghisolfo puso atención en un hecho: “En cuanto a la situación de la frontera marítima con el Perú, no es tan sólida como se deduce de los acuerdos firmados y podría entrar en situación de crisis en cualquier momento. No pocas son las voces peruanas que estiman que el paralelo que constituye el límite no fue una buena solución para el Perú y como está establecido en un acuerdo tripartito de índole pesquero, según ellos no constituye una delimitación definitiva”. Continuó dando muestras de una aguda habilidad para mirar el futuro: “Es evidente que, en algún momento, los peruanos podrían volver sobre el asunto pidiendo la delimitación de la frontera marítima en base al principio de la equidistancia… Lo anterior se visualiza como un motivo de crisis para el inicio del próximo siglo”63.

En efecto, un nuevo golpe vino a quebrar la tranquilidad: el Congreso peruano aprobó en el año 2005 la Ley de Líneas de Base del Dominio Marítimo64, que permitió una renovada interpretación jurídica y sentó los fundamentos que sustentaron la demanda de Perú a Chile ante La Haya reclamando una nueva delimitación marítima entre ambos países. Esta fuente de tensión vino recién a resolverse en lo sustancial en enero del 2014, cuando la CIJ de La Haya emitió su fallo65; pero se levantó un nuevo contencioso relacionado con un supuesto “triángulo terrestre” resultante del veredicto, sobre el cual ambos países reclamaron soberanía66.

En noviembre del año 2015 nuevamente se produciría una crisis diplomática entre ambos países. El domingo 8 de ese mes el entonces presidente Ollanta Humala promulgó la ley que creó el distrito denominado La Yarada-Los Palos, en el cual se incluyó este polémico “triángulo terrestre” que Chile reclama como de su propiedad. El gobierno chileno envió una nota de protesta y adoptó otras medidas diplomáticas como manifestación de su molestia67.

Desde esa fecha hasta ahora las relaciones binacionales se han recompuesto sustancialmente y no ha habido mayores tensiones locales como tampoco a nivel de gobiernos centrales. En el acta del VI Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú-Chile, llevado a cabo los días 6 y 7 de septiembre de 2017, el jefe de la delegación peruana embajador Juan del Campo expresó “el alto nivel de las relaciones bilaterales, y el firme compromiso de los Jefes de Estado de ambos países por intensificar los vínculos entre ambos pueblos, con énfasis en las poblaciones de frontera”68. Destacó, asimismo, la realización del Encuentro Presidencial y I Gabinete Binacional entre el Perú y Chile, desarrollado en julio de ese mismo año, en el cual se adoptaron importantes acuerdos en materias de integración y desarrollo.

Un año después, el presidente Piñera y el presidente Vizcarra se reunieron en Santiago de Chile los días 26 y 27 de noviembre de 2018, en el marco del Encuentro Presidencial y el II Gabinete Binacional de Ministras y Ministros de Chile y del Perú. En la ocasión se destacó el cumplimiento de más de un 90% de los 121 acuerdos adoptados en el I Gabinete Binacional y, además, se firmó una declaración de 54 puntos que considera aspectos de las más diversas índoles: seguridad y defensa, medio ambiente, fronteras, minería, agricultura, turismo, etc. Junto con ello, se suscribieron 13 instrumentos bilaterales69.

Sin embargo, llama la atención un hecho: no hay una sola palabra o frase que declare explícitamente o al menos permita deducir la existencia de una mirada chilena de largo plazo, basada en anticipación estratégica, excepto en el punto 18 donde se manifiesta el apoyo a “la gestión que viene realizando el Perú con miras a fortalecer la cooperación, la gobernanza y la implementación de la Visión Estratégica 2030”, pero refiriéndose solo al vecino país.

Surge naturalmente, entonces, la duda sobre la existencia de un plan similar en Chile que recoja la idea de un proyecto país integral que se pretenda alcanzar en un futuro de mediano plazo, tal como ocurre en Perú y que se encuentra a firme a partir del 29 de abril del presente año, materializada por la “Visión al 2050, aprobada por consenso en el Foro del Acuerdo Nacional. Esta visión representa las aspiraciones de toda la población y describe una situación futura de bienestar que queremos alcanzar en el país al 2050”70.

En su página web el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), organismo técnico especializado que dirige el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico del Perú, indica que “la Visión del Perú al 2050 orienta la mejora continua de políticas y planes que guían las acciones del Estado, sociedad civil, academia, empresas y organismos cooperantes a fin de lograr una vida digna para todas las personas, a través de un desarrollo inclusivo y sostenible a nivel nacional”71.

Conclusiones y reflexiones

Como se indicó en páginas anteriores, lo relacionado con modelos de planificación estratégica es suficientemente conocido, por lo que solo se estima necesario concluir sobre algunos aspectos generales de su aplicación, habida consideración que este trabajo no tiene pretensiones propositivas. Ya es sabido que existen varios modelos para hacer concreta la idea de planificar estratégicamente, dado que desde ser una herramienta propia del mundo militar para conseguir objetivos bélicos, ha transitado a constituir un instrumento utilizado en todas las áreas de la vida, para alcanzar objetivos de diferentes tipos. De ahí entonces que han surgido diversos modelos, todos los cuales en términos generales incluyen una primera etapa de evaluación y definición de la posición estratégica actual, que incluye un análisis del estado en que se está, es decir lo que se es; una segunda etapa de identificación de la posición estratégica deseada, que considera lo que se quiere llegar a ser; una tercera etapa de identificación de las brechas entre lo actual y lo deseado; una cuarta etapa que incluye el diseño e implementación de estrategias destinadas a cerrar las brechas; y, finalmente, la evaluación, retroalimentación y ajustes, que se darán durante la ejecución de la planificación.

Al respecto, es esencial entender que estos procesos no son secuenciales, sino muchas veces son simultáneos en algunas de sus fases o partes de ellas; iteran permanentemente y deben ser ajustados en función de la forma como evolucionen las variables externas e internas que impactan al país o entidad. Asimismo,

se debe considerar que no existen modelos de planificación universales; por el contrario, cada modelo debe diseñarse sobre la base de aspectos tales como la cultura o idiosincrasia, el grado de desarrollo y robustez institucional, el tiempo y los recursos disponibles, el grado de información y capacidad de obtención que se tenga, entre otras consideraciones.

Un aspecto esencial es definir el horizonte temporal de planificación, lo que resulta siempre muy controversial. En rigor, no hay estándares al respecto. Sin embargo, para países como Chile y Perú que podrían ser calificados como potencias medias regionales, pareciera aconsejable identificar ciclos marcados por la visibilización de los efectos de la aplicación de políticas públicas gravitantes en la vida nacional, capaces de generar cambios culturales generacionales. Según lo propone el Dr. Rafael Calduch en su material docente titulado “Métodos y técnicas de investigación en relaciones internacionales”, el largo plazo comprende entre dos y tres décadas, tiempo que demora en producirse un relevo generacional en las élites dirigentes72.

En otro orden de ideas, en algunas ocasiones se confunde la aplicación de instrumentos destinados a hacer una mejor gestión del Estado con una concepción estatista de hacer gobierno. La planificación estratégica no implica una excesiva intervención del Estado en aspectos que le corresponden al libre albedrío de los ciudadanos, sino solo una herramienta para hacer más eficiente el uso de los recursos públicos en aquellas áreas que le competen y una orientación a los privados en aquellas que le son propias.

Resulta conveniente recordar que Maritain identificaba como tareas indelegables por parte del Estado “el mantenimiento de la ley, el fomento del bienestar común y el orden público, así como la administración de los asuntos públicos”. En tal sentido, hay preguntas cuyas respuestas solo puede dar el Estado y que deben ser resueltas con mirada de futuro y con una planificación de largo plazo. Entre muchas otras: ¿Cuáles son los desafíos actuales y emergentes a la seguridad? ¿Qué instituciones armadas, policiales y civiles se necesitan para enfrentarlos? ¿Cuáles son los efectos de formar parte de sistemas de seguridad, suscribir tratados o crear alianzas estratégicas con otros Estados? ¿Cuáles son las ventajas y desventajas de pertenecer a bloques y firmar tratados de tipo económico binacionales?

Por otra parte, hay ciertas áreas donde al sector privado simplemente no le interesa operar, tales como las tareas asociadas al desarrollo e integración de sectores aislados, de los cuales Chile tiene muchos dada su particular conformación territorial. Un claro ejemplo es la construcción de rutas que han permitido alcanzar zonas remotas y de difícil acceso, como lo son la Carretera Austral y los caminos altiplánicos, muchos de los cuales habilitan la interconexión con zonas aisladas de países limítrofes.

En la misma línea de análisis es necesario considerar que el principal interés que mueve al sector privado es maximizar y obtener un retorno en el mínimo de tiempo, aun considerando inversiones de largo plazo. Esto, en su relación con el Estado, tiene a lo menos dos aspectos sobre lo que es necesario reflexionar: el primero, sin cuestionar el legítimo interés del sector privado (que obedecen a una lógica), se debe aceptar que muchas veces colisiona con el interés del Estado, que es como ya se vio antes, velar por el bien común; en consecuencia, el Estado debe asumir tareas cuya rentabilidad no es de tipo financiero o que poseen riesgos que ningún privado querrá aceptar. Un segundo aspecto dice relación con el rol que tiene el Estado en cuanto a proveer una institucionalidad que garantice a los privados la consecución y goce de los beneficios por los cuales está desarrollando sus proyectos, independiente de su horizonte temporal. En ambos casos, la mirada de largo plazo del Estado, hecha concreta a través de una planificación estratégica, resulta indispensable.

Finalmente, es posible evidenciar que Perú ha desarrollado la capacidad para generar un imaginario consensuado y la estructura orgánica y conceptual destinada a materializarlo. Eso constituye una enorme fortaleza, que lamentablemente no se replica en Chile. En consecuencia, se produce una asimetría que eventualmente puede atentar contra la posibilidad de vislumbrar oportunidades y explotarlas oportunamente, como también prevenir problemas. Más aún, en un estadio de mucha mayor evolución y perfeccionamiento institucional a ambos lados de la frontera, podría incluso pensarse en una mirada futura común y una planificación estratégica coherente, que permita a los dos países potenciarse y protegerse mutuamente.

Para terminar, es necesario poner atención en que esta disparidad de capacidades para planificar a largo plazo puede constituir un riesgo en la generación de confianzas mutuas, al favorecer la incertidumbre. Podríamos estar en presencia, entonces, del escenario que nos planteaba Waltz.

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2 DASTIS, A. Diccionario LID. Diplomacia y relaciones internacionales. Madrid: LID Editorial, 2017.

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9 GRIFFITHS, J. Teoría de la seguridad y defensa en el continente americano. Santiago de Chile: RIL Editores, 2011.

10 WALTZ. Op. Cit. p. 140.

11 ALLAN, P. Ontologías y explicaciones en la teoría de las relaciones internacionales. Revista de Ciencia Política, [en línea] XXI(1) 77-106. [Fecha de consulta: 2 de abril de 2017]. Disponible en https://repositorio.uc.cl/bitstream/handle/11534/10926/000344394.pdf?sequence=1

12 MOLINA, P. El debate interparadigmático de las relaciones internacionales. Revista Venezolana de Ciencia Política, [en línea] (37), 11-31. (Enero-Junio de 2010). [Fecha de consulta: 4 de abril de 2017]. Disponible en http://www.saber.ula.ve/bitstream/123456789/34710/1/articulo1.pdf

13 LAKE, D. The State and International Relations. En: C. Reus-Smit, & D. Snidal, The Oxford Handbook of International Relations Part II. New York, Oxfors, University Press, 2010.

14 Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES). Partidos políticos y gestión estratégica. Santiago de Chile: Dolmen Ediciones S.A., 1997.

15 ARMIJO, M. Manual de Planificación Estratégica e Indicadores de Desempeño en el sector público. En: Manual de Planificación Estratégica [en línea] 2009 [Fecha de consulta: 19 de enero de 2018] Disponible en: https://www.cepal.org/ilpes/noticias/paginas/3/38453/manual_planificacion_estrategica. pdf

16 HELD, D. (2000). ¿Hay que regular la globalización? La reinvención de la política. Claves de razón práctica, 99, p. 5. Recuperada el 23 de junio de 2017, disponible en:

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17 ILPES. Op. Cit. p. 363.

18 GODET, M. & DURANCE, P. La prospectiva estratégica para las empresas y los territorios. [en línea] Ediciones UNESCO 2011 [Fecha de consulta: 23 de febrero de 2018] Disponible en:

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24 TELLO, Á. La incertidumbre estratégica. En: Bartolomé M. Op. Cit. (pp. 11-18).

25 Citado en LE DANTEC. Op. Cit. 2011.

26 SERRA DEL PINO, J. Inteligencia y análisis prospectivo: la gestión de la incertidumbre. Quito: Eskeletra Editorial, 2014.

27 Instituto Español de Estudios Estratégicos. Cuadernos de Estrategia. Estudios sobre inteligencia: Fundamentos para la seguridad internacional. Madrid, España. Imprenta Ministerio de Defensa. Junio de 2004.

28 ZWITTER, A. Big Data and International Relations. Ethics & International Affairs(29): 377-389, diciembre, 2015.

29 RODRÍGUEZ, J. Chile-Perú. El siglo que vivimos en peligro. Santiago. Quebecor World Chile, 2004.

30 KEOHANE, R., & NYE, J. (1977). Power and Interdependence: World Politics in Transition, 1977.

31 Según plantea Ross, la doble asimetría para Chile “consiste en la relación simultánea que tiene el país, tanto con las principales economías del mundo, como con aquellos –sobre todo los países vecinos– cuyo poder relativo es claramente menor al chileno. La asimetría hacia arriba ha redundado en sendos dividendos económicos, la asimetría hacia abajo, en tanto, ha devenido en relaciones que avanzan y se repliegan de manera continua”. (ROSS, C. Los desafíos de la política exterior chilena. En: Ross, C. y Artaza, M. La política exterior de Chile, 1990-2009. Del aislamiento a la integración global. Santiago de Chile: RIL Editores, 2012, pp. 853-880).

32 Ibíd. p. 863.

33 TOKATLIAN, J., & PARDO, R. La teoría de la interdependencia: ¿Un paradigma alternativo al realismo? Estudios internacionales (91), 349, julio-septiembre, 1990.

34 KEOHANE, R. & NYE, J. Power and Interdependence: World Politics in Transition, s.n.,1977.

35 GARAY, C. Las políticas de defensa nacional en el Mercosur y asociados. Historia, procesos, tendencias 1990-2000. Santiago. Impreso Servicios Gráficos, 2003.

36 Encuesta CASEN 2015. [en línea]. Ministerio de Desarrollo Social. Santiago, 2015. [fecha de consulta: 22 de marzo de 2019]. Disponible en http://observatorio.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/casen-multidimensional/casen/docs/ CASEN2015 INMIGRANTES _ 21122016_EXTENDIDA_publicada.pdf.

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39 GESTIÓN. [en línea]. Lima, 2018 [Fecha de consulta: 19 de noviembre de 2018]. Disponible en http://gestion.pe/politica/chile-y-peru-inauguran-aduana-que-pasaran-7-millones-personas-al-ano-2202493.

40 MILET, P., Rojas, F. Chile-Perú ¿camino hacia la confianza o la tesión? Santiago: FLACSO-Chile, 1999.

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47 Panamá solo como observador.

48 TPP por sus siglas en inglés (Trans-pacific Strategic Economic Partnership Agreement).

49 APEC por sus siglas en inglés (Asia-Pacific Economic Cooperation).

50 GÓNGORA, M. Ensayo histórico sobre la noción de Estado en Chile en los siglos XIX y XX. Santiago de Chile. Editorial Universitaria, 1981.

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54 GUTIÉRREZ, C. Chile-Perú: cooperación para una agenda de seguridad multidimensional. En: I. P. Konrad Adenauer Stiftung, Generación de diálogo Chile-Perú, Perú-Chile. Documento 5: aspectos de defensa y seguridad. Santiago de Chile. Gráfica Funny S.A., 2013.

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57 FERMANDOIS, J. De la paz final a la paz herida. En: Konrad Adenauer Stiftung, Inst. de Est. Internac., PUC del Perú , & Universidad de Chile, Generación de Diálogo Chile-Perú/Perú-Chile. Documento 2: Aspectos históricos (p. 66). Lima. Equis Equis S.A., 2011.

58 En rigor, la relación binacional ha sido históricamente irregular, en especial durante el siglo XIX, en el cual se produjeron los procesos de independencia y consolidación de los Estados sudamericanos. La independencia del Perú, promulgada en 1821, fue consecuencia de la acción victoriosa del Ejército Unido Libertador del Perú, el que se formó sobre la base del Ejército Expedicionario Libertador del Perú, nacido en Chile con fuerzas argentinas y chilenas al mando del general José de San Martín (según decreto de creación firmado por O´Higgins y Zenteno, disponible en el Archivo Nacional, fondo Ministerio de Guerra, Vol. 93, folio 27. Citado por Renato Valenzuela Ugarte en Bernardo O’Higgins: el Estado de Chile y el poder naval, p. 153). Solo 15 años después Perú pactaría una alianza con Bolivia contra Chile, lo que llevó a la Guerra contra la Confederación Perú-Boliviana, culminada en 1839. A poco más de 20 años del término de esa guerra Chile y Perú se unieron para defenderse de la agresión de España, instancia en la que más allá de las causas que la originaron o de las acciones bélicas que se desarrollaron, dan cuenta de la voluntad de entonces para conjurar juntos una amenaza común; sin embargo, poco o nada se recuerda de aquello.

59 ZAPATA, A. De Ancón a La Haya: relaciones diplomáticas entre Chile y el Perú. En: Konrad Adenauer Stiftung, IDEI, Pontificia Universidad Católica del Perú, & Universidad de Chile, Generación de diálogo Chile-Perú, Perú-Chile. Documento 2 Aspectos históricos. Lima. Equis Equis S.A., 2011.

60 RODRÍGUEZ. Loc. Cit. 2004.

61 Un hito importante y favorable para las relaciones entre ambos países fue la declaración de Santiago, firmada en 1952 (en la que se incluyó también Ecuador), que estableció la existencia de un Territorio Marítimo de 200 millas para cada país. Poco a poco numerosos países fueron adscribiendo la tesis, hasta que la Convención del Mar de Naciones Unidas en 1982 la ratificó. En ella se determina que todo país posee un Mar Territorial (12 millas náuticas) y una Zona Económica Exclusiva (200 millas náuticas).

62 Las postrimerías del siglo XX dieron cuenta de nuevos esfuerzos por lograr sellar lo acordado en 1929 y, en consecuencia, producir el real acercamiento. Sin embargo, las llamadas Convenciones firmadas en 1993 en Lima por ambos cancilleres finalmente desembocaron en un nuevo motivo de tensión. En 1992, Fujimori envió a su canciller Augusto Blaker Miller a Santiago con el propósito de “romper la inercia y resolver el conflicto”, avanzando en los temas pendientes del Tratado de 1929 (BLAKER, 1993, p. 161.) El canciller chileno Silva Cimma, por su parte, impulsó el acuerdo asumiendo que era una buena instancia para negociar. De hecho, argumentó ante oficiales de la Armada de Chile que “se aprecia como poco probable una eventual actitud hostil de parte de las Fuerzas Armadas peruanas hacia nuestro país, en razón de la extrema debilidad económica peruana, de la desintegración de su sociedad y de la gran vulnerabilidad de su gobierno en el plano internacional” (RODRÍGUEZ. Loc. Cit. 2004). El autogolpe de Fujimori en abril de 1992 y la siguiente inestabilidad política frenaron la iniciativa, la que se reactivó en 1993, lográndose la firma en mayo de ese año en Lima, por parte de los cancilleres Silva Cimma y Oscar de la Puente y Raygada, sucesor de Blaker. El texto fue aprobado por el Senado chileno y se tramitó a la Cámara de Diputados. En Perú, sin embargo, fue fuertemente rechazado por amplios sectores de la sociedad; ante la inminencia de las elecciones presidenciales y la baja popularidad que mantenía, Fujimori retiró sin previo aviso la propuesta de acuerdo desde el Congreso ocasionando una grave crisis diplomática entre ambos países.

63 GHISOLFO, F. El factor político-estratégico en la frontera oceánica chilena. Revista de Marina (821), julio-agosto 1994.

64 Congreso del Perú. Ley 28621, Ley de Líneas de Base del Dominio Marítimo del Perú. [en línea] Lima, 2005. [Fecha de consulta: 22 de agosto de 2018] Disponible en http://www2.congreso .gob.pe/sicr/cendocbib/con3_uibd.nsf/ 900D4A1AF366D1630525790A005E5E11/$FILE/28621.pdf

65 Sentencia dictada por la Corte Internacional de Justicia, el 27 de enero de 2014.

66 Mientras Chile sostiene que el límite terrestre se inicia en la intersección del paralelo que cruza el Hito ١ con la línea de baja marea ubicada a ٣٢٣ metros hacia el oeste del hito ١ (corresponde al punto de inicio de la frontera marítima binacional), el Perú argumenta que la frontera terrestre entre ambos países comienza donde la línea de la Concordia intercepta el borde costero en baja marea, en el llamado “Punto Concordia”.

67 EMOL. [en línea]. Santiago, 2015 [Fecha de consulta: 24 de agosto de 2019]. Disponible en http://www.emol.com/noticias/Nacional/2015/11/07/758149/Chile-rechaza-promulgacion-de-nuevo-distrito-peruano-y-anuncia-nota-de-protesta.html

68 DEL CAMPO, J. Discurso de bienvenida. VI Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú-Chile. [en línea]. Tacna, 2017. [Fecha de consulta: 19 de marzo de 2019] Disponible en https://www.difrol.gob.cl/repositorio/Per_Acta_2017.pdf

69 Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. Declaración de Santiago. [en línea]. 2018 [Fecha de consulta: 15 de marzo de 2019] Disponible en https://minrel.gob.cl/declaracion-de-santiago-por-encuentro-presidencial-y-ii-gabinete/minrel/2018-11-27/170550.html

70 CEPLAN. Visión Perú 2050. [en línea]. Lima, 2019. [Fecha de consulta: 23 de julio de 2019] Disponible en https://www.ceplan.gob.pe/visionperu2050/

71 Ibíd.

72 CALDUCH, Rafael. Métodos y técnicas de investigación en relaciones internacionales. [en línea]. Universidad Complutense de Madrid. [Fecha de consulta: 10 de julio de 2018]. Disponible en https://www.ucm.es/data/cont/media/www/pag-55163/2Metodos.pdf

Este artículo forma parte de la tesis doctoral del autor titulada “Instrumentos al servicio de la política exterior y de defensa: la anticipación estratégica en función de la planificación estratégica, los casos de Chile y Perú”.

Oficial de Ejército (R), Magíster en Ciencia Política en la Pontificia Universidad Católica de Chile, Magíster en Ciencias Militares en la Academia de Guerra del Ejército de Chile, Doctor (c) en Estudios Americanos en la Universidad de Santiago de Chile. Actualmente es académico en la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos, en la Academia de Guerra del Ejército de Chile y en la Escuela Militar de Chile. jorgegaticabor@gmail.com ORCID: https://orcid.org/0000-0003-1596-5588

Fecha de recepción: 300919 - Fecha de aceptación: 281119.